一 北京S区城市管理模式的考察

2014年8月，北京市委、市政府确定S区为全市唯一的城市管理体制改革试点区。S区高度重视，不断实践创新，形成了该区的城市管理模式。

第一，坚持党建统领。S区在城市管理体制改革试点区的实践与探索过程中，始终坚持以党建为统领，建立健全以区级层面的区城市综合管理工委为领导核心、以专业部门层面的城市管理领域各单位党委为重要抓手、以街道层面的综合执法组党支部为坚实支撑的议事、协调、决策机制，形成主体清晰、权责明确、运转顺畅、决策科学、落实有力的工作格局，为城市综合管理体制改革引领正确方向、凝聚改革力量、提升干部素养。

第二，资源下沉。S区城市管理体制改革创新核心之一是“重心下移，资源下沉”。按照北京市委、市政府研究制定的改革试点工作意见，S区进一步理顺条块关系，完善职能定位，优化机构配置，推动城市管理职能重心下移、权力下放、力量下沉，落实属地责任，发挥街道办事处在城市管理中的统筹作用和服务管理职能，做强做实街道办事处，形成城市管理新常态，提高综合执法效能，提升城市精细化管理水平，提高城市公共服务质量。

第三，“四个综合”。（1）行政综合。推进行政综合，重点是解决城市管理中政府相关职能部门统筹不力、相互掣肘的问题，“从前端管理入手破解城市病”。为此，S区实施了“归口管理、统筹整合”，优化城市管理体系。（2）法治综合。推进法治综合，重点是解决多头执法、推诿扯皮的问题，“从末端执法入手破解城市病”，努力实现法律法规、执法力量、执法手段“三个综合”，把过去的“五指分散不成拳”变为“五指合拢攥成拳”。（3）上下综合。推进上下综合，重点是解决“条块分割、条散块虚”的问题，“从多层级入手破解城市病”，明确街道办事处在治理“城市病”问题的统筹指挥职权，夯实“块统条专、以块为主”的城市管理体制，建立上下联动、快速处置的工作机制。（4）社会综合。推进社会综合，实行社会共治，重点是解决城市管理主体单一的问题，“从管理外部环境入手破解城市病”，积极发动驻区单位、社会组织和居民群众共同参与城市管理工作，实现政府主导、社会协同、居民参与的良性互动城市管理格局。

二 北京S区城市管理模式存在的问题

（一）组织机构建设还不健全，影响城市管理效率性

在城市管理体系中，政府是最主要的组织机构。S区先行先试，在区级层面先后成立了区委城市综合管理工作委员会（简称城管工委）、区城市综合管理委员会（简称城管委）、区城市社会治理综合执法委员会（简称区执法委），在街道层面成立社会治理综合执法指挥中心，归纳起来是“三条一块”的政府组织架构，即城管工委、城管委、区执法委三条，街道一块。这一组织架构的创新，在一定程度上扭转了传统政府部门条块分割、权责不清、沟通失灵、统筹不力的城市管理碎片化问题。但是，在城市管理中的组织机构建设上仍然存在一些弱点，突出表现是重结果导向的组织机构建设，轻源头和过程导向的组织机构建设；重政府城市管理组织机构建设，轻经济组织、社会组织参与城市管理作用。

1.政府组织与城市管理问题

S区模式基本解决了城市发展中政府城市管理终端层面的问题。但是，城市管理不仅仅是城市管理本身的问题，城市发展中的城市规划、城市建设也是城市管理系统中的重要组成部分。从当前S区模式看，城市规划、城市建设与城市管理还是相互脱节。城市规划是城市发展的计划和蓝图，是城市各项建设工程设计和管理的依据。城市管理的好不好，城市建设的好不好，在一定程度与城市规划有直接关系。目前城市实际规划偏离原定城市规划，城市建设偏离规划的问题比较突出。城市规划、城市建设的单位分属不同主管部门、不同层级，同样缺乏强有力的统一协调和管理，这给城市管理带来源头治理障碍，影响城市管理效率。从S区模式看，组织机构中，发改委、规划局、住建委、国土局等实体性组织机构未被列入。

当前城市发展面临自然风险与社会风险同时并存之态势，突发性事件有进一步增多趋势。如何应对突发性事件带给城市管理的严峻挑战是需要深入研究的课题。从S区模式看，作为城市管理重要组成部分的城市应急管理部门未被列入组织架构，这对突发性事件