居民楼首层“开墙打洞”问题长期困扰城市管理工作，不仅严重威胁居民的生命安全，给居民的日常生活带来干扰，而且也与北京城市功能定位、非首都核心功能疏解主流背道而驰。朝阳区坚持把十八大和十八届三中全会关于加强社会治理的战略部署落实到具体实践，按照习近平总书记的要求，加强协商民主，找到全社会意愿和要求的最大公约数。结合贯彻中办、国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，通过党、政、群共商共治，采取民主协商、多元治理的方法，依靠居民力量、社会力量治理“城市病”“小区病”，攻克了“开墙打洞”城市管理痼疾顽症。2014年以来，组织23个街道、32个社区，对28条重点大街（路）679户“开墙打洞”进行集中治理，打造出朝阳路北京首条治理“开墙打洞”示范大街，全区整治效果引起了社会各界的广泛关注。

一 基本情况

（一）“开墙打洞”的界定

“开墙打洞”，主要指未经审批，擅自拆改居住性质房屋原设计结构的行为。“拆墙打洞”也被称为“居民楼首层住改商”，其特征是通过改变房屋结构，擅自将原本封闭的阳台私自拆开，以便从事经营活动。居民楼首层“开墙打洞”行为，主要发生在2000年以前建成的、物业管理相对不到位的老旧居民楼，由于产权单位失管弃管、房屋产权的频繁变更以及物业公司的缺失或者监管不到位，造成此类居民楼成为“开墙打洞”主体。“开墙打洞”一般发生在临街居民楼。

（二）“开墙打洞”的现状

居民楼首层“开墙打洞”住改商问题由来已久，最初工商部门批准经营是为解决个别居民的生活困难，但是随着房价上涨特别是门脸房租金暴涨，“开墙打洞”现象越发严重。据不完全统计，城区居民楼“开墙打洞”违法经营涉及23个街道，总数达到2218家。从持照经营情况看，有营业执照的为1020家，无营业执照的为1015家，异地经营的为183家；从使用主体看，房主自营的仅有49家，其余2169家均为出租，其中278家为中介出租，754家为房主直租，1134家为转租（见图1）。

图1 “开墙打洞”使用主体比例

（三）“开墙打洞”的危害

从调查情况看，居民楼首层“开墙打洞”弊远远大于利，除能为居民和过往行人提供部分需求外，也带来了诸多问题，引发的社会矛盾也越来越突出。

1.带来房屋安全问题。由于“开墙打洞”多次转租反复装修，不但房屋墙体遭到破坏，水、电、气等管线也受到一定影响，为楼内居民埋下了安全隐患，不少楼上居民对楼体安全表示强烈担忧，有的居民见自家楼下经营餐馆，整天提心吊胆，害怕出问题。2015年，机场街道一户居民楼起火，就是因为住改商造成的，所幸扑救及时没有造成人员伤亡。

2.严重干扰居民生活。住改商之后，大多数经营者不是本小区居民，一些商户租房经营不注意楼上居民的感受，常常经营到深夜，人车嘈杂，特别是开小吃部，油烟熏到楼上，居民不敢开窗户，楼下喝酒的、打闹的，个别人随地便溺等，楼内和周边居民苦不堪言。据八里庄街道统计，仅2015年上半年，辖区1331件政民互动件，就有550件反映“开墙打洞”引起的投诉，占投诉总量的41.3%。

3.造成环境秩序脏乱。有的商户不仅“开墙打洞”，还向外延伸建避风阁，形成违法建设，挤占了人行道。有的商户不积极履行“门前三包”责任，门前卫生清扫不及时，甚至把厨余垃圾放到楼前楼后；有的商户店外经营，抢占公共空间，甚至形成攀比，你占一尺，我占一丈；有的门前大量存放物品，影响了小区居民出行和行人通过。

（四）“开墙打洞”以往整治存在的不足

“开墙打洞”问题一直受到各级政府部门的重视，近年有关部门和街道也尝试整治，但是由于各种原因，推进起来非常艰难，效果也不够理想。

1.没有强有力的法律法规作为保障。各执法部门的执法不具有长效性，虽经多部门联合执法，但整治不彻底，治理后反弹比较严重。

2.产权单位和物业公司不履行主体管理责任。有的产权单位因企业破产转制而弃产弃管，有的物业公司只顾经济效益，不愿意得罪业主和商户，有些物业公司还从中牟取利益。

3.房主和商户抵触情绪较重。因居改商能带来巨大的经济效益，房主将房屋出租给商户经营，能够带来3倍以上的租金收入，治理“开墙打洞”对其利益影响较大，特别是经过有关部门批准经营执照的，抵触情绪更为强烈。

4.对房屋中介和二房东缺乏制约。