引言

目前，学界对于科技创新政策保持高度关注，根据“中国知网”统计，2006～2016年，在标题中同时含有“科技”和“政策”的论文共计1958篇，相关成果非常丰富，但主要内容仅限于科技政策的制定主体、价值理念、成果转化、演进路径等，以及对国内、国外科技政策的介评，^[1]这些研究方法停留在规范层面，实证研究的深度和广度有待加强。本文对1980年以来的“上海科技创新政策群”中的政策文本进行分析，重点回答以下问题：上海科技创新政策群共有多少份政策，政策涉及哪些行业，其重点和薄弱领域何在？政策内部层级状况如何，分布比例是否适当？科技政策关注的热点和方向有哪些？以政策制定主体、政策研究主题、政策作用内容等为研究视角，对中央及上海市科技创新政策的历史研究路径、现实存在问题进行细致梳理与分析，希望能够为上海市建设具有全球影响力的科技创新中心提供裨益。

一 数据采集

我们主要通过中央人民政府门户网站（“中国政府网”）和北大法律信息网（“北大法宝”）搜集政策文本。课题组共搜集了1980～2015年属于“科技”政策群的294份文件，为确保政策文本选取的准确性和代表性，对初步收集的294份政策文本按照以下原则进行整理和遴选：①发文单位为法律、行政法规、部门规章、规范性文件、司法解释、地方性法规和地方政府规章，不包括上海市区县政府政策文件；②从发文形式而言，所选择的政策文本主要是政策规划、国家法律、行政法规、规范性意见、实施性办法、保障性通知等，对于文件流转的复函、批复及行业标准并不予以考虑；③与上海市的科技创新工作关系紧密。课题组通过对初步选取的294份政策文本进行细致遴选，最终将其中的217份作为本文研究对象。

二 科技政策量化评估

政策工具是为完成特定目标而使用的政策手段和途径。对此，应采用多样化的科技政策加以运用，具体而言，上海市科技政策工具分布如图1所示。对此，以政策工具作用面为区分对象，政策工具一般可以细分为供给型层面工具、需求型层面工具和环境型层面工具。^[2]

图1 上海市科技政策工具分布

1.供给型层面工具

供给型层面工具特点在于政府选定的领域或项目，作用迅速、直接、明显，但也可能造成不公平。根据要素的不同，一般而言，供给型层面工具可以细分为人力资源培养、科技信息支持、基础设施建设、资金投入、公共服务五大基本政策工具。结合课题研究，供给型层面工具可以分解为以下三个方面，即资金投入、人才培养、基础设施建设。经统计，资金投入45条＞人才培养13条＞基础设施建设9条，合计67条，占科技政策工具数量的30.9%。可见，供给型层面工具各要素的组合具有较为协调有序的特点，但科技政策对人才培育、信息保护、基础设施、资金保障和公共服务等方面不能够均衡发力，“短板”现象依旧存在。资金投入占比要远远高于人才培养和基础设施建设。我们认为，科技政策固然需要关注科研资金投入，但与此同时，不能忽略对科技创新型人才的培育。

2.需求型层面工具

需求型层面工具可细分为政府采购、外包、贸易管制、海外机构管理。其特点在于项目对象由市场选择，项目决策由市场决定，短期作用效果一般，但长期效果较好且较为稳定，因而较为公平。结合课题研究，需求型层面工具可以分解为以下两个方面，即政府采购3条＞海外机构管理2条，合计5条，占科技政策工具数量的2.3%。需求型层面工具的缺失，将影响政府对民间科研机构的支持力度，使得政府所扶植的科研企业无法充分发挥其潜力，同时也使得公共部门的研发成本节节攀升、科研产出效率低下。同时，海外机构管理所占比例略显不足，这就造成企业走出去的底气略显不足，前行步伐略显拘谨，增加了企业海外经营成本。对此，需要加强需求型层面工具的运用，比如应该增加政府采购工具的运用比例，尤其是应该逐步加大对拥有自主知识产权的高科技产品的采购数量，这可以显著提升我国的研发水平和技术进步，与发达国家的政府采购占GDP比例15%的平均水平相比，我国政府采购的空间依旧巨大。对此，政府采购的结构应当优化，应该合理配置基础性产品和应用性产品的比例，重点支持拥有自主知识产权的高科技产品。当然，我们也应该注意到，我国企业技术研发亟待突破创新动力不足和创新能