引言

改革开放以来，人口服务与管理是上海公共政策关注的重点内容，本市各级政府为了提升人口服务管理水平，保障上海社会经济稳定发展，有针对性地采取了各种措施，开展了大量基础性和创新性工作，积累了一定的经验。但由于本市人口服务与管理工作跟不上人口膨胀增长速度，资源匮乏、环境恶化、交通拥堵等“大城市病”也接踵而至，尤其是在城乡接合部，外来人口聚集地的居住环境、社会治安、子女教育等问题日益凸显。在新时期、新形势下，上海如何实现人口发展与经济社会、资源环境的协调一致是一个无法回避的、重大而现实的问题，这也是本市创新社会治理的一项核心任务，事关上海城市安全和长远发展。因此，实现上海人口与经济社会的协调发展，实现上海的可持续发展，提升上海常住人口的生活品质，就成为上海创新社会治理的目标。

目前，我国人口流动的大趋势是人口从西北部地区流向中东部地区，并且这个趋势越来越明显。上海作为人口流入的集中地区，在经济社会平稳有序发展方面也遭遇到了极大压力。至2015年年末，上海市户籍常住人口1433.62万，外来常住人口981.65万。^[1]房屋编码管理正是人口服务管理的重要组成内容。根据2014年市委、市政府在《进一步加强人口服务管理政策意见分工表》中，明确的“在2014年底建立全市统一的房屋编码制度，对合法房屋设定唯一的房屋编码，制定电子地图”任务要求，市公安局人口办会同市建管委、市规土局、市住房局、市城管执法局，主动探索、不断攻坚，创新建立全市统一的房屋编码制度，对全市居住房屋进行逐一定位和编码登记，并对居住房屋的合法性进行全面认定，有力夯实了本市房屋管理基础。

一 房屋编码概述

现有法律为房屋编码提供了制度支撑，《房屋登记办法》第10条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。所谓房屋基本单元是指有固定界线、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。为满足立法要求，建立“以图表管房，以房建簿，依簿发证”的管理模式、登记体系，保证登记的唯一性、准确性，就必须通过测绘基础数据，形成以房屋基本单元编号为基础的测绘图、楼盘表关联，在此基础上将房屋登记属性要素逐步添加，进而形成房屋登记簿的记载形式。《房屋登记簿管理试行办法》第5条规定，房屋登记簿应按照房屋基本单元建立。房屋基本单元应有唯一的编号。房屋分割、合并时应重新编号。根据该规定，房屋权属登记应建立在房屋登记簿上，一套房屋基本单元形成一份登记簿，以保证登记客体的唯一性，使每个基本单元对应唯一的房屋编号。

为了有效地组织数据，在房产测量、房地产登记中有必要进行房屋编码，为了利用大数据实施精细化管理，现实中房屋编码的结构相对复杂、编码也相对较长。房屋编码由本体码和校验码构成，本体码由六大部分组成，依次分别为：市/地区/州行政区划代码、区/县/旗行政区划代码、街道/乡/镇行政区划代码、横坐标编码、纵坐标编码和户编码，校验码是以本体码为依据生成，是用于自动计算校验的数字/字符代码。具体参见图1。

图1 房屋编码法结构示例

房屋编码的实质就是通过信息技术手段，查验房屋状态是否在法定范围内、是否在常规值域内。由于房屋代码替代房屋坐落成为房屋唯一的身份标识，通过房屋编码建立的系统可以精确定位某幢房屋的相关信息，如监测房屋权属信息的动态变化、房产交易市场的动态变化和房地产市场中从业主体行为的动态变化。监测精度能够提升至幢级甚至户级，这将大大提升统计信息的空间价值，实现社会经济数据与空间数据深度融合，为人口服务管理提供可靠而翔实的数据支撑体系。在理论上，房屋编码所包含的数据可参见图2。

图2 房屋编码所含数据示意

二 房屋编码意义

1.优化整合数据模式

在原先房屋数字化管理模块中，房屋物理数据和房屋权属登记的属性数据是相互分离的，这种状况不利于在信息时代的优化行政管理需要，而通过房屋编码的制度改进，不仅可以分别管理两地模块数据，查询房屋权属登记时的权属信息，而且可以通过房屋登记数据系统，将土地登记数据、房屋物理数据、测绘数据、房屋登记数据相互关联，搭建数据共用共享平台，这种模式的数据整合方式极大地提升了行政管理效能。如图