一 引言

中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。会议指出，“推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。”

数据显示，京津冀地区面积为21.6万平方公里，占中国960万平方公里总面积的2.3%；人口1.1亿人，占13.7亿总人口的8%。土地作为重要的生产要素，也是区域经济社会发展的重要基础资源。北京作为首都，承担着全国政治、文化、经济中心的功能。尤其是改革开放30年来的快速发展，北京作为全国政治、文化、国际交往中心的地位越来越突出，城市扩张、人口膨胀给城市基础设施建设、区域土地资源利用带来巨大压力。因此，疏解北京部分城市功能是当前发展的当务之急。

城市功能的形成与产业的空间布局是密不可分的，产业的空间布局又依托于用地的供给，因此，土地规划与政策实施对优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，以及在疏解城市功能中起着举足轻重的作用。当前北京的土地资源利用在支撑首都功能的全方位实现过程中面临功能疏解与转型的挑战。京津冀协同发展的提出，为统筹利用三地的土地资源，合理疏解非首都功能，全方位实现区域统筹发展，提供了解决问题的思路。而如何实现非首都功能的合理转移，促进京津冀区域的产业转型，确定非首都功能的产业优化疏解原则及疏解路径，尤其如何促进政府调控与市场机制有机结合真正实现土地资源的优化配置，成为当前急需研究和解决的现实问题。

京津冀在快速发展的同时，也面临很多困难和问题。特别是北京集聚过多的非首都功能，人口过度膨胀，交通日益拥堵，大气污染严重，房价持续高涨，社会管理难度大等“大城市病”问题突出，引发一系列经济社会问题，成为科学发展、和谐发展、协调发展的瓶颈，广受社会关注。因而调整产业结构，加快非首都功能疏解，促进转承地区的发展，优化城市群空间结构，提高土地利用效率，便成为京津冀协同发展的重中之重，这也是从土地供给及利用这一“供给侧”要素入手，深化改革，促进京津冀协同发展的必然路径。

二 京津冀城市群空间布局优化及土地节约集约利用的机制设计

（一）区域空间布局优化及土地节约集约利用的科学评判

土地具有多宜性，能支撑城乡统筹发展的多种功能，满足人类健康持续发展的各项需求。而城乡统筹协调发展体现出很强的综合性，社会生产及发展的根本目的是满足不断增长的人类物质及精神效用提升的需要，终极目标是促进人类文明和进步。土地是人类财富之母，是不可再生的自然资源性资产，土地利用方式及格局的选择与形成，决定着区域空间结构。同时，作为城市群稀缺资源的土地，其节约集约利用则是支撑城市群协调健康发展的必然选择。特别是作为京津冀协同发展战略“核心”与“龙头”的首都北京，土地更是极为稀缺，因此，更要实行节约集约利用。

根据国土资源部2014年3月27日颁布的《节约集约利用土地规定》（第61号），所谓“节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动”。

促进土地节约集约利用，必须有一个科学的评判标准：

首先，从宏观的视角看，整个区域经济社会及其空间系统的优化是基本前提。京津冀地区（城市及其腹地），也即“点-线-面-网”体系构成了以土地为载体，以土地利用为基本活动空间的经济社会生态系统（Jing-Jin-Ji——京-津-冀，可简称为3Js），其土地节约集约利用必定以空间经济社会生态系统为基本前提。

其次，从中—宏观的视角看，科学的土地供给体系是根本保障。城乡土地利用承载着“自然-人（社会）-经济”，关乎人类文明进步，可以以人类发展指数（Human Development Index，HDI）为工具，决定一个时期、符合阶段性城乡居民需求的土地供给时空序列与数量，如此，才能支撑土地节约集约利用战略。

再次，从中观的视角看，合理的用地空间结构是刚性约束。用地空间结构不仅包括各种用