棚户区改造工作是重大的民生工程、环境工程、安全工程和发展工程，党中央、国务院和北京市委、市政府制定了一系列加快推进的决策。北京市力争2017年底基本完成四环路以内的棚户区改造任务，其中天坛周边简易楼腾退项目已列入2015年市政府折子工程。东城区委、区政府依照市委、市政府对中心城区棚改工作的指示精神，把实施天坛周边简易楼腾退项目列入全区重点工作。本文主要从天坛周边简易楼腾退项目的实施入手，重点研究纯公益性项目推进的模式和实施路径，探讨遇到的问题和破解之策，努力为东城区非文保区棚户区改造探索一条可推广和可复制的路径。

一 天坛周边简易楼腾退的必要性和研究意义

天坛周边指的是以天坛公园为中心，东起天坛东路，西至永定门内大街，南起永定门东街，北至天坛内坛墙的这片区域，是东城区简易楼最为集中的区域，环形分布着65栋简易楼，共包括7个社区，居民（产籍）3218户，总建筑面积8.6万平方米，其中直管公房41栋，总建筑面积5.4万平方米；单位自管楼24栋，总建筑面积3.2万平方米。此外，还有自建房2123处，总建筑面积约为1.6万平方米。这些简易楼建于20世纪六七十年代，已超过使用年限，最长的甚至超期使用30余年。由于楼体框架酥化，基础设施陈旧，自制土暖气、私搭乱接管线，安全隐患严重；违法建设蔓延，外来人口大量涌入，低端业态聚集；居民居住条件差，公共环境秩序脏乱，带来社会治安、城市管理等诸多问题，严重影响居民的生活、安全和首都功能核心区形象。

作为世界历史文化遗产，天坛是我国现存最大的祭天建筑群，也是唯一完整保存下来的皇家祭坛，是北京乃至中国的文化地标。坛墙过去分成内、外两道，从空中看是“回”字形，但由于历史的原因，天坛的完整性受到破坏，目前环绕的65栋简易楼及大量违法建设，把古老的坛墙遮挡得严严实实。天坛公园早已享誉世界，每年接待大量国内外游客，其周边区域的破败与环境秩序乱象，不仅与首都功能核心区的城市形象极不相称，而且与我们恢复天坛完整风貌的申遗承诺不一致，居民改善居住条件的呼声越来越强烈，已经到了必须彻底改造的地步。

为改善民生、疏解人口、恢复天坛风貌、兑现申遗承诺和改善天坛周边环境，在市委、市政府领导下，东城区区委、区政府以强烈的责任感和担当精神，认真研究天坛周边简易楼腾退工作，确定57栋楼同时搬迁。该项目是当前核心区最大规模的成片简易楼腾退项目，社会关注度极高，属于纯公益性质，涉及风貌保护、市政绿地建设项目，主要依靠财政投资，后期没有收益。目前，尚无任何现成的模式和路径可循。因此，研究天坛周边简易楼腾退工作，具有十分重要的现实意义。

（一）探索核心区城市更新改造的新模式

当前，东城区正处于城市更新改造的攻坚期。近年来东城区迎难而上，加强统筹协调，成立了城市更新改造指挥部，集中力量啃“硬骨头”，先后在宝华里、西河沿等长期停滞的历史遗留项目上取得了实质性的进展。但是，一方面，土地商业开发模式已经在中心城区走不通了，资金、房源、拆迁安置成了最大瓶颈，仅靠一区之力难以突破，亟待探索城市更新改造的新模式；另一方面，平房区“大城市病”集中暴发，成了制约东城区经济社会发展的主要因素。全区现有平房（包含简易楼）房屋20.86万间，374.55万平方米，在册人口33.39万人，包括天坛周边简易楼在内的许多危楼、危旧房屋的改造迫在眉睫，既等不得，也拖不起。作为首都“四个中心”^[1]的重要承载区，东城区亟待探索出一条适合平房区，特别是非文保区棚户区改造的新模式。

（二）探究天坛周边简易楼腾退的模式与路径

天坛周边简易楼腾退项目的实施，为市区提供了一个可以近距离观察和研究的“纯公益性腾退”范本。如在破解“融资难”方面，市、区如何联手，如何在投融资方面进行合作与联动；在破解“房源难”方面，在区政府筹措困难的情况下，从市级层面如何提供支持，在房屋建设、宣传、配套设施等方面市、区如何加强合作，让广大居民支持并积极响应；在破解“拆迁安置难”方面，面对复杂的居民家庭情况、产权关系、不同的利益诉求，面对困难群体多，以及“天价拆迁”造成居民过高的补偿预期，如何摸清居民情况，制定绝大多数居民拥护的搬迁补偿政策，依法