2014年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。集体经营性建设用地的入市试点，打破了改革开放以来农村土地必须征为国有才能入市交易的既定模式，将为广大农民和集体经济组织平等有序参与城市化进程、实现首都的可持续发展创造重要条件。本文对农村集体经营性建设用地入市相关配套政策及利益分配机制进行了初步研究，为做好相关工作提出了意见和建议。

一 相关配套政策

与国有土地上市相比，农村集体经营性建设用地上市流程和相关政策更为复杂，不同阶段和环节其配套政策也有很大不同。

（一）土地整理阶段

这个阶段是为了整理出符合上市条件的土地，需要从以下几个环节制定相关政策。

1.有关地块确定的政策

按照中央试点意见的要求精神，在符合城乡规划和用途管制的前提下，上市地块必须是合法的集体经营性建设用地，而不能是占用宅基地或耕地进行建设的现状用地，也不得占用绿地、公益用地等非经营性用地。另外，上市地块必须产权明晰，没有产权纠纷、经济利益纠纷等历史遗留问题，相关村民对地块上市没有重大异议。为此，需要规划、国土部门编制市级至少是试点区域范围的城乡发展规划，出台集体经营性建设用地存量界定标准及程序，制定分散地块、城中村零散地块的整理入市指导意见，为拟上市集体土地确权颁证，对相关工作进行规范。

2.有关出让主体的政策

根据国家法律规定，农村集体经营性建设用地所有权属于全体村民。因此，村集体作为入市主体，从理论上讲得通。但是，由于受到历史因素、规划因素等影响，集体经营性建设用地在各村之间分配极不平衡，甚至个别村全部为绿地而失去发展空间，容易引发矛盾纠纷和产生隐患。从现实出发，为保障和维护最广大群众的根本利益，有必要将乡镇一级政府作为实施主体，实现乡域统筹、镇域统筹。为此，需要相关部门出台政策措施，如镇级统筹集体经营性建设用地入市指导意见、入市主体及组织形式的指导意见、镇级统筹组织运行及镇村利益分配指导意见等相关政策，从而明确乡镇政府、村集体的相应主体资格，明确各自权利和责任。此外，考虑到市场化运作所需的管理能力、财务实力和市场经验并非所有乡镇都具备，实际情况中可能需要委托代理人或中介组织来进行操作，需要制定对代理人、中介组织、开发商等规范管理的指导意见。

3.有关地上物腾退拆迁的政策

目前，绝大多数集体经营性建设用地上都有发展的产业、建设的房屋，土地整理入市前必须进行地上物拆迁。因此，有必要参考周边国有土地拆迁补偿政策，制定完善农村集体土地上的地上物腾退拆迁、房屋登记办理等相关政策，明确腾退拆迁主体、补偿价格、补偿方式、完成时限等内容，以保障腾退拆迁工作顺利进行。

（二）入市准备阶段

1.土地一级开发相关政策

一般来说，国有建设用地上市时会将土地一级开发成本（如“六通一平”^[1]等基础设施）和周边地区的产业、道路、公共服务等配套设施建设成本打入土地价格，并由政府组织开发、分担成本。目前，对于农村集体经营性建设用地的土地一级开发成本究竟由政府还是村集体承担，是否应同国有建设用地一样分担周边配套设施建设成本，村民们的看法和政府部门的看法并不一致，甚至有较大分歧。因此，制定公平合理的成本分担办法和建立利益协商机制尤为重要。相关政策的设计，必须综合考虑国家、市、区、乡镇、村集体各方利益，总的原则，是要按照“谁受益、谁负责”来合理分担成本。在这一过程中，应通过政策设计和强化宣传，充分发挥市场的决定性作用，引导村民改变“政府包办一切”的思维模式，逐步培育其市场主体意识。

2.融资支持相关政策

过去，乡镇和村集体获得融资支持的难点就在于法律禁止集体经营性建设用地抵押融资，相应地各金融机构贷款意愿也不强。试点工作的关键，就是要突破原有法律禁止性规定，允许集体经营性建设用地抵押融资。为此，需要研究制定集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理办法，系统明确抵押贷款的主体、利率、期限、额度、程序、抵押、担保和还款方式等内容，破解集体建设用地融资难题。

3.地价评估相关政策

地价评估是一项基础性工作。土地价格必须真实反映土地的