党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，这是指引我国未来经济社会发展的基本方略。投贷联动本质上是解决科技型中小企业融资难的融资方式创新，是符合金融支持“科技创新驱动转型发展”政策要求的积极举措，也是银行业在依法合规前提下推进综合化经营，实现自身转型发展的重要突破口。2015年3月，中共中央、国务院发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中提出，选择符合条件的银行业金融机构，探索试点投贷联动业务，完善商业银行相关法律。2016年2月4日，国务院常务会议提出，“选择金融机构试点开展投贷联动融资服务”。2016年银监会年度工作会议提出，“制定科技创新创业企业投贷联动试点指导意见，允许有条件的银行设立子公司从事科技创新创业企业投资，用投资收益对冲贷款风险损失，报国务院批准后，优选有意愿的创新区进行试点。”

尽管在实践层面，我国部分银行业金融机构自2009年起就开始尝试投贷联动业务，但一方面受现行法律和监管规定对银行投资领域的限制，投贷联动业务只能以各种绕行方式变通开展，合规成本较高；另一方面，银行与创投机构的风险文化、运作规则不可避免地存在冲突，导致当前投贷联动总体上仍处于市场自发弱联动状态。因此，亟须在借鉴国际经验的基础上细化投贷联动业务发展与监管的基本思路，尽快出台相应试点办法，按照“风险隔离、定向试点、专业经营、风险抵补”的基本原则，明确监管制度框架，以此推动投贷联动业务可持续发展，在风险总体可控前提下支持大众创业、万众创新。

一 我国商业银行从事股权投资的法律和监管障碍

在我国现行分业经营、分业监管的金融监管格局下，商业银行从事股权投资面临来自法律和监管规则方面的约束和限制。具体而言，在法律层面，2015年修订的《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在境内“不得向非银行金融机构和企业投资”，但国家另有规定的除外。在规章和规范性文件层面，一是人民银行1996年颁布的《贷款通则》第二十条“对借款人的限制”规定，“不得用贷款从事股本权益性投资，国家另有规定的除外”。二是银监会2007年发布的《关于严禁银行业金融机构违规投资参股非金融企（事）业或项目的通知》（银监办发﹝2007﹞234号）再次强调，“除国家另有规定外，各银行业金融机构及其境外子银行不得以任何形式向非金融企（事）业或项目投资”。三是银监会2009年发布的《关于进一步规范商业银行理财业务投资管理有关问题的通知》第十九条规定，“理财资金不得投资于未上市企业股权和上市公司非公开发行或交易的股份”。四是银监会2010年发布的《流动资金贷款管理暂行办法》第九条规定“流动资金贷款不得用于固定资产、股权等投资”。

二 银行权益性投资业务法律制度国际比较

（一）美国

美国相关法律制度的演变可分为四个阶段，1933年前，美国《国民银行法》只是原则性规定“银行具有从事银行业务所必需的附属权利”；1933年通过的《格拉斯-斯蒂格尔法》和《银行控股公司法》确立了银行、证券、保险分业经营、分业监管的原则，银行原则上被禁止从事股权投资。为促进小企业发展，美国1958年通过的《小企业投资法》规定，银行可向1家以上小企业投资公司或通过创设其他实体向小企业投资公司投资，但总投资额不得超过银行资本与盈余之和的5%。由此，银行或银行控股公司可通过小企业投资公司或创投子公司，根据《小企业投资法》从事各类权益性投资，商业银行权益性投资之门在面向维系美国经济制度基础的小企业时被打开了。1999年通过的《金融服务现代化法》结束了银行、证券、保险分业经营的局面，放开了银行权益投资业务。金融危机后，2010年通过的《多德-弗兰克法》实现了监管回归，强调监管隔离原则，并通过后续出台的沃尔克规则限定银行对私募股权基金投资比例不得超过核心一级资本的3%。

在法律之外，美国货币监理署于2004年发布释义，允许银行放贷以认股权证形式收取贷款利息，并从技术细节上限定银行只是在一瞬间持有股票，在任何一个交易日中银行都不持有股票，且行使认股权后的股票占比不得超过借款人普通股的1%。货币监理署认为，银行以认股权证的方式收取