社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，也是社会安定的重要保障以及社会文明进步的主要标志。作为一种国民收入再分配形式，我国社会保障制度旨在通过国家立法，动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步提高公共福利水平和国民生活质量。

新中国成立以来，我国初步建立了以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的农村社会保障体系，为农村人口中没有劳动能力和无法满足其最低生存需要的特困人口提供基本的社会保障和最低水平的生活保障，^[1]在保障其基本生存权利、维护社会稳定方面发挥了积极作用。1986年，国务院成立了专门负责扶贫开发工作的领导小组，标志着我国开始启动有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作，并逐步形成贫困地区和贫困人口自我积累以解决温饱、脱贫致富的开发式扶贫方针，改变了以往以社会救济为主的救济式扶贫方针。2007年，我国政府决定在全国农村全面实施最低生活保障制度，于2009年提出制定农村低保与扶贫开发有效衔接办法，开启了我国扶贫开发的“两轮驱动”阶段，并逐步形成“低保保生存、救助防返贫、扶贫促发展、开发奔小康”的新格局。^[2]

进入21世纪以来，我国农村贫困状况及扶贫任务都发生了显著变化。一方面，贫困人口插花分布以及农村因病、因学致贫现象突出，农村社区老龄化、空心化趋势加剧，加上2020年全面建成小康社会目标的紧迫性，这些都对我国当前扶贫开发思想及实践的转变提出了新的要求。另一方面，党的十八大以来，习近平总书记多次在贫困地区调研等重要场合提及“精准扶贫”思想。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，正式将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫创新机制之一，并对精准扶贫工作模式的顶层设计做出详细规制。2015年11月27～28日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上发表重要讲话。在讲话中，习近平就解决“怎么扶”的问题，提出按照贫困地区和贫困人口的具体情况实施“五个一批”工程，即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。由此，社会保障兜底扶贫成为新阶段精准扶贫、精准脱贫的重要路径之一，并在这一政策背景下产生了新的政策要求和政策目标，即要求对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来进行兜底。具体包括统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大社会救助力度，加强医疗保险和医疗救助，实行新型农村合作医疗和大病保险政策对贫困人口倾斜等。可以说，社会保障兜底扶贫旨在当前精确识别和划分贫困人口类型的基础上，对于无法通过自我积累、自我发展实现脱贫致富的那部分贫困人口，采取最低生活保障、社会救助、社会保险、社会福利等多元化的农村社会保障形式予以救助和支持，以保障其基本生存，使其不再陷入贫困或返贫境况，并确保2020年贫困人口全部脱贫以及全面建成小康社会目标的实现。

作为全国贫困程度最深的欠发达省份，贵州省历来重视地区贫困问题的解决。特别是十八大以来，贵州省深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，始终将扶贫开发作为“第一民生工程”，并牢固树立科学治贫、精准扶贫、有效脱贫的理念，力争举全省之力、集全省之智，冲破贫困桎梏、撕掉贫困标签，坚决打赢脱贫攻坚战，走出一条贫困地区全面建成小康社会的新道路。社会保障兜底扶贫是一项重要的反贫困制度安排，也是当前背景下精准扶贫、精准脱贫的主要路径之一。贵州省近年来在健全农村社会保障体系，编密织牢社会保障托底安全网等方面进行了不断的政策创新和实践探索，并取得显著的兜底脱贫成效，为贵州省推进精准扶贫以及贫困县减贫摘帽做出了积极贡献。本章主要就贵州省兜底扶贫方面的政策及实践经验进行梳理和总结，包括贵州省实施兜底扶贫的社会和政策背景、进程、主要成效、经验和主要做法，并进一步思考兜底扶贫的政策含义及其作为“贵州样本”进行经验推广的可能性及应注意的问题。

第一节 贵州省社会保障兜底扶贫背景

一 贵州省兜底扶贫的社会背