十八届三中全会首次提出“国家治理体系”概念，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。农村社会治理作为国家治理的一部分，是中国现代化进程中的重要一环。中国的农村社会治理经历了60多年的发展，取得了一定的成就，但随着改革的进一步深入，农村地区也日益出现新的治理危机。尤其是农村税费改革以来，国家与农村间的关系发生了重大的变化。国家不再向农村提取资源，代之向农村输入大量资源，提供公共服务。在这一背景下，研究农村社会治理和农村公共物品供给就具有必要性和紧迫性。

一 农村社会治理现状

改革开放时代中国农村社会治理的“乡政村治”图景。改革开放后，国家为了从根本上释放农村社会的发展能量、搞活农村经济，决定废止人民公社，建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，由村民自行选举村干部组成村民委员会来自行管理农村社会事务。

从国家制度设计的初衷看，这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局，体现了国家对农民政治参与权利的尊重，它“改变了新中国成立以来农村组织化的进程，标志着国家行政权与农村自治权的相对分离”。然而，国家治权与民间自治的分离并未使农村社会走向“善治”，农村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟，“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。

在农民生活个体化、农民行为理性化、农村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会“过疏化”背景下，以乡政村治为基础的农村社会治理模式面临着前所未有的挑战。甚至可以说，这种较为僵硬的治理模式已无从应对和适应当今急速变迁的农村中国，它所制造的治理问题远比它所能解决的问题多。

将农民社会权利置于乡村治理的核心，重建农民主体，通过社区组织能力建设实现国家治权与乡村治权间的协商共治，是破解乡村治理困境的重要思路。当我们将农民的主体性需求嵌入农村社会治理逻辑中，将实现公民基本的社会权利视为农村社会治理的目标时，就无疑跳出了“就治理论治理”的思维陷阱，进而从更广阔的社会视野中来探求中国农村社会治理之道。

然而，中国农村社会治理何去何从、缓解当前农村危机的出路何在、能否找到一种更合理的社会治理新模式来替代现有的乡政村治模式，这依然是一个在理论层面，特别是实践层面没有得到很好解决的重大问题。

二 乡村治理的体制性困局

从已有的调研来看，关于对影响村民自治发挥应有作用的论述主要集中在体制性方面。村民自治的制度设计事实上受到现有体制性的掣肘，影响了村民自我管理、自我教育、自我服务的自治功能。

尽管村民自治已经确立了广大村民治理乡村的主体地位，村委会相对独立地行使治权，但在“压力型体制”下，出于行政绩效的考量，乡镇政府其实不愿意放权而使农村实行真正意义上的自治，可以说是“压力型体制”阻碍了基层自治政治空间的拓展。

另外，虽然实行村民自治制度以来，国家行政权力逐步退出了乡村社会，但是国家不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。然而，由于农业税的取消、各种惠农政策的实施以及乡镇综合配套改革等一系列措施的推行，乡镇政府原有职能大大收缩，其行为模式由过去的“要钱”“要粮”转变为“跑钱”和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。这种“悬浮型”基层政府无法保障村民自治的实施。

可以说，党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一是中国社会主义政治建设的最大特色。继《中华人民共和国村民委员会组织法》确定了村委会这一基层群众性自治组织之后，《中国共产党农村基层组织工作条例》又明确了村党支部在乡村群众组织中的领导地位。村委会在村党支部的领导下实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从理论和制度上看，两委的地位和关系是明确和协调的，但在实践中，两者关系的协调“仍是一个尚待解决的问题，并影响着村民自治的运作”。

总之，从纵、横两方面来看，现有的体制性冲突影响和制约了村民主体性的发挥，缺失了村民主体性的农村基层自治运转困难，难以形成有效的乡村治理。在大多数情况下，村委会组织和协调村民治村的无力与上级政府引导和监督村民自治的虚化，事实上导致