一 深圳保障公众参与政府立法制度沿革

地方政府立法，是指地方政府根据法律法规授权或者为履行法定职责所需起草法规草案或者制定规章的行为。公众参与政府立法是实行民主立法的重要途径，其实质是以权利制约权力，以公民权利防范、控制国家机关权力的滥用。换言之，公众参与政府立法，对公民而言，是实现其依据《宪法》所享有的表达利益诉求政治权利的途径之一；对政府而言，则是践行法治政府关于程序正义的内在要求，也是实现科学立法的重要路径。

在国家层面，我国公众参与政府立法制度建设始于《立法法》的要求。十八届四中全会将“科学立法、民主立法”提到新的高度，习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”^[1]。深圳作为改革开放的窗口和试验田，在民主立法方面也一直担负探索创新的任务。回顾20多年来的实践，在地方政府立法过程中公众参与制度方面，深圳大致经历了四个阶段。

（一）起步阶段（1992年）

早在1992年取得立法权当年，深圳就以市政府1号令发布了《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案的程序规定》（以下简称1992年《规定》），建立起规章草案公开征求意见制度，这是深圳公众参与政府立法制度的雏形。1992年《规定》的出台让深圳成为国内最早在立法中确立公众参与政府立法制度的城市之一。

（二）实践与探索阶段（1992～1997年）

经过5年的实践与探索，深圳市政府于1997年对1992年《规定》进行全面修订，并于同年8月16日以市政府令第64号发布了《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案规定》（以下简称1997年《规定》），建立起公众参与政府立法的各项基本制度。1997年《规定》将公众参与政府立法拓展到立项阶段，并建立起重大方针政策及争议较大的问题论证、涉及较多企业和公民利益规章和法规草案听证、涉及重要政策或重大技术问题规章和法规草案专家论证等公众参与政府立法制度。

（三）实践与完善阶段（1997～2010年）

2010年，市政府结合适应深圳经济特区范围扩大至全市的需要，根据《立法法》、国务院制定的《规章制定程序条例》及国家出台的有关政策文件的要求，结合实践中发现的问题，对1997年《规定》进行全面修订，于2010年4月29日以市政府令第218号发布了《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案规定》（以下简称《规定》），进一步完善了公众参与政府立法的程序、公众意见采纳情况反馈以及对本市经济和社会发展有重大影响等三类规章和法规草案再次征求公众意见等相关制度^[2]，完善了公众参与政府立法的程序和规则，增强制度的可操作性。《规定》的实施提升了公众参与政府立法的实际效果。

（四）创新与提升阶段（2010年后）

通过上述三个阶段的实践和完善，深圳形成了比较完善的保障公众参与政府立法的体制机制，确立了开放、多元的公众参与渠道，有效实践了民主立法，提高了立法质量。在此基础上，近年来在政府立法过程中，深圳更加注重公众参与立法的实效性，重视在实践中克服各地普遍存在的公众积极性不高、公众参与流于形式、达不到应有效果等问题。在立项、起草、审查及立法后评估等各阶段，通过深圳政府在线、部门公众信息网、微信公众号、本市主流媒体等途径公开征求意见，并发布相关指引，就征求意见的程序、规章和法规草案所涉及的重要制度及其设计思路和依据等事项进行说明，引导公众围绕重点热点问题提出意见和建议。征求意见结束后相关部门整理形成相应的报告，向社会公众反馈意见采纳情况，对于不予采纳的意见做出详细说明^[3]。市政府法制机构在审查规章和法规草案过程中，还特别重视通过召开专家座谈会^[4]、立法专家论证会^[5]、与立法涉及的行政管理相对人或利害关系人座谈会^[6]、立法听证会^[7]等各种途径，扎实推进公众参与政府立法工作，提升公众参与的实际效果。此外，2015年深圳市社会组织管理局在开展社会组织立法调研过程中，创新性地采用“悬赏”方式征集立法草案和立法建议。此次活动将“开门立法”提前到