一 深圳土地房屋征收法治发展回顾

改革开放30多年来，深圳在推进城市化过程中，土地房屋征收法治不断完善，对指导、规范土地房屋征收活动发挥了重要作用，确保了征地拆迁工作的顺利进行，为城市建设提供了用地保障。1992年的“统征”将原特区范围内的土地国有化，2004年的“统转”实现了原特区外土地的国有化，最终，结束了城乡二元的土地体制，但也因此产生了历史遗留问题——全盘国有土地之上，存在大量未完成征转或补偿等手续不完善的历史遗留土地，而且违法抢建即“种房子”现象严重，进而形成了一个“违法建筑”与“合法建筑”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构，这已然成为深圳发展过程中不容忽视的现实困境。回顾和总结深圳土地房屋征收法治发展过程，有助于了解深圳城市发展建设的法治背景，探寻反思有关法律规定的成败得失，并为解决目前的实践难题制定新的制度调整提供一定参考。

（一）深圳土地房屋征收法制的起步（1980～1988年）

深圳经济特区成立初期，仅是一个边陲小镇，其土地现状是整个特区乃至全市的土地基本为集体所有。土地资源是城市经济建设的依托，城市的建设和发展离不开土地房屋的征收，故此，为推进城市化进程，为特区发展提供土地资源保障，深圳市政府开展对农村土地的征收，步入非农化、城市化发展道路。

1.收回征收权限，规范土地管理

特区成立之初，为解决特区发展的资金问题和推动城市开发，深圳市政府筹建了特区发展公司，由其负责罗湖中心区约3平方公里土地的征收工作，在此期间，特区发展公司经市政府授权也零零星星完成了特区内零散地块的征用工作^[1]。

1981年11月17日，广东省通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》，其中第二条规定，由深圳市政府统一管理特区范围内已开发和尚待开发的矿藏、水流、荒地、耕地、山林和其他海陆资源，而且可根据建设需要对土地实行征购、征用或者收归国有。第六条规定，因建设需要征用土地、拆迁民房和其他建筑物的补偿办法，按照中华人民共和国和广东省人民政府有关规定办理。该法律的出台规范了土地房屋征收拆迁的法律适用，将特区发展公司的征地权收回，并明确了深圳市政府根据建设需要征购土地的权限，为之后的土地房屋征收政府权限管理制度的建立和完善奠定了基础。

2.划定用地红线，界定土地权属

为了给经济发展腾出更多的城市用地，1982年9月17日，深圳市政府根据特区征地和村民建新房的情况出台了《深圳市经济特区农村社员建设用地暂行规定》（深府〔1982〕185号文），明确除了留够特定范围的宅基地和发展用地外，其余的土地收归国有^[2]，对特区内农村集体土地权益边界范围及土地权属性质进行了界定。该规定还提出对宅基地、新村建设用地等划定具体的用地面积标准^[3]。由于农村规划工作跟不上，不少农民建房大大超过了规定标准，违章滥建，严重违反了国家的政策、法规。深圳市政府于1986年6月27日发布《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办〔1986〕411号），根据特区农村的现状和形势的发展，在原规定基础上对农村建设用地标准进行了部分调整，并对特区内农村私人建房的层数、建筑面积标准做出了进一步的修改、完善。同时，该文件明确：应根据原村庄建设现状划定“用地红线”，以符合城市规划。1987年9月22日，深圳市政府发布《关于加强特区内已划红线用地管理的通知》（深府〔1987〕368号），进一步规范了原特区内原村民的建设行为，加强了对特区内已划红线用地的管理。上述规定的出台加强了特区内农村规划工作，减少了违法占地行为，明确了土地权属界限，为征地拆迁工作的开展提供了必要前提。

3.明确征用前提，规定补偿方式

为了加强对深圳经济特区的土地管理，合理开发利用土地，1987年12月29日，广东省通过《深圳经济特区土地管理条例》，其中第五条规定：为了公共利益的需要，深圳市政府可以依法征用土地。按照《广东省土地管理实施办法》的规定办理补偿和安置补助费。《条例》的出台明确了土地征用的前提条件必须是出于公共利益的需要，并规定了具体的补偿方式和范围，对土地征用工作的开展给予有效规制。

（二）深圳土地房屋征收法制的形成（1989～1992年）

土地有偿使用制度大大促进了房地产业的发展，深圳进入快速发