2008年12月，在国务院法制办的支持和指导下，深圳市委、市政府制定发布了《关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系（试行）〉的决定》（以下简称《指标体系》）。这是我国地方政府为落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，探索建设法治政府途径的第一个较为系统的指标体系^[1]。深圳制定和实施法治政府建设指标体系以来，认真开展法治政府建设考核，有力地推动了法治政府建设工作，成就斐然。2013年、2014年连续两年在广东省法治政府建设考评中处于第一名^[2]。2015年，中国政法大学对全国100个大中城市法治政府建设进行了评比，深圳在其发布的《中国法治政府评估报告2015》中排名第一。然而，随着经济社会的发展，党和国家对法治政府建设提出了更高的标准，公众对法治政府建设的期待也不断提高，《指标体系》也日渐显露出一些问题。为此，2014年深圳启动了《指标体系》修订工作，并于2015年12月完成修订。

一 《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》的制定

改革创新是深圳的使命。改革开放以来，深圳不但是经济社会改革的先行者，也是法治政府建设的排头兵。在新的形势下，为及时有效回应深圳经济社会发展中出现的新情况，解决新问题，适应深圳经济和社会的发展，就必须不断提高政府的法治建设水平。为此，深圳大胆创新，率先制定和实施《指标体系》，在建设法治政府方面率先取得新成就，为全国提供经验参考。

（一）内容框架与性质

《指标体系》一共设置了12个大项，即政府立法工作法治化，机构、职责和编制法治化，行政决策法治化，公共财政管理与政府投资法治化，行政审批法治化，行政处罚法治化，行政服务法治化，政府信息公开法治化，行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化和提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。大项又可分解为44个子项和225个细项。

每一大项的内容都是由静态的制度建设（规则制定）和动态的制度执行（行为规范）两大部分构成。制度建设类指标要求市、区政府及其部门制定相应制度，而制度执行要求市、区政府及其部门执行相应制度。

《指标体系》是市委市政府联合发布的规范性文件，不是政府外部的国家权力机关（人大及其常委会）制定的法律法规，属于政府内部自我约束的规则，是通过政府系统内的考核评价督促政府部门提升法治政府水平。因而，《指标体系》的效力要低于法律法规，应当遵守和服从法律的规定，需要根据法律的发展变化而进行相应的修改完善；另一方面，《指标体系》部分指标可以超出法律规定，当然是指严于法律规定，而不能降低法律规定要求，向行政机关的实践妥协。而这些指标应当有理论或政策依据，符合法治政府建设方向。

这是因为“我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度”^[3]。

（二）制定依据

《指标体系》的制定主要有两个层级的法律和政策依据：第一个层级的依据，是中共中央和全国人大及其常委会制定的有关依法行政和建设法治政府的原则、规则和要求。这些规定从性质上讲，属于政府组织的外部规定，是外部机关对政府提出的要求，是制定《指标体系》的根本的和最高的依据。

第二个层级的依据，是国务院制定的有关推进依法行政和建设法治政府的有关规定。国务院的规定从性质上讲属于政府内部规则，是必须服从外部规则的。国务院的规定正是为了贯彻中共中央和宪法、法律规定的依法行政、建设法治政府的精神和规定，而制定的要求是全国各级政府及其部门必须执行的规则。根据下级服从上级的基本行政逻辑，地方政府应当服从中央政府制定的规则。这是深圳市制定《指标体系》的第二个层级法律和政策依据。

以上所述的依据，都是法律或者政策性质的依据。除了这些依据外，《指标体系》在制定过程中还参考和遵循了法治和依法行政的一般理论，如实质主义法治原则理论、法律保留原则理论等，《指标体系》在制定过程中都加以了认真的研究，对公认的理论予以采纳吸收。因而，《指标体系》