“红头文件”是社会上对政府机关印发的带有大红字标题的行政性文件的俗称，主要是指各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令、办法和指示。“红头文件”又叫“规范性文件”。政府“红头文件”的层级低于法律法规，也低于政府规章。法治政府强调要“依法行政”，依法行政中的“法”，原则上指法律、行政法规、部门规章、地方性法规等，“红头文件”不在“法”的范畴之内。但社会上有人将“红头文件”归纳为“软法”，这些“软法”可能比法律更适用。政府机关不论是完成上级部门交办的工作，还是要求下级部门开展工作，往往都是通过一个个“红头文件”传达行政命令。在现实中，“红头文件”往往成为一些地方政府施政的主要依据，甚至将“红头文件”置于法律和法规之上。因此有人形象地将此比喻为“黑头（即法律）不如红头（即文件），红头不如白头（批条），白头不如口头”。“红头文件”的越权甚至违法，显然成为依法治国、建设法治政府的一大阻碍。推进依法行政，建设法治政府，全面治理和规范“红头文件”就成为当务之急。

一 “红头文件”泛滥与法治政府建设目标背道而驰

行政机关发布的“红头文件”，对所有的人都具有普遍约束力。违法或者不适当的“红头文件”，不可避免地会损害行政管理相对人的合法权益。长期以来，各地的“红头文件”满天飞，乱发、滥发相当普遍，有的文件之间相互冲突打架，有的随意减损公民的权利或增加公民的义务，有的甚至公然违反国家法律法规，为给机关单位创收而自行规定行政事业性收费；有的只发不废，长期有效，一些“暂行规定”暂行了几十年。“红头文件”的这些乱象，既影响了文件本身的权威，也削弱了政府的公信力，更损害了群众的切身利益。近年来，随着反“四风”活动的深入，各地大力开展了对“文山会海”的治理，“红头文件”乱象虽有所遏制，但“红头文件”错位现象屡见媒体报端，可以说“红头文件”制发已到了十分泛滥的地步。为机关创收、为子女求学、为嫌犯求情、为灾区劝捐等等，“红头文件”可以说是无处不在。2015年10月，某市绿化委员会办公室发布的《关于尽快缴纳义务植树绿化费的通知》中要求，市直各部门、各单位均应缴纳“绿化费”。政府部门发文要求各单位缴纳“绿化费”，这样的“红头文件”显然违背了上级的相关规定。这些“奇葩”的“红头文件”打着权威性、严肃性的幌子，要么是为分摊任务，要么是为了创收敛财，要么是提出格外要求，更有甚者是为达到以权谋私的目的。

违反法律法规的“红头文件”之所以能施行天下泛滥成灾，明显暴露出一些行政机关法治观念淡薄，也表明一些政府部门制发文件程序不明、要求不严、内容不规范、执行不力、监管不到位等等。“红头文件”屡禁不止的一个重要原因，是因为缺乏规范“红头文件”出台的流程和操作规范，有的只经过主要负责人圈阅，有的则是一把手拍脑袋的决定。有资格出台“红头文件”的部门，从中央政府到地方政府，从国务院部门到乡镇政府，从各级行政机构到村委会。“红头文件”发布的形式可以是规定、办法、意见、通知、通告甚至“告示”。社会上普遍将“红头文件”视为政府的权威，理解要执行，不理解也要执行，总之不敢不执行。有的政府部门和个别官员“只认文件不认法”，甚至拿“红头文件”对抗法律法规。“红头文件”内容屡屡违反法律规定，导致“上面有规定”成为一些行政机关恶意违法的借口。如某市民向该市卫生计生部门申请公开社会抚养费的收支情况，该市卫生计生部门以“上面有规定”为由拒绝公开。这显然违反了国务院制定的《政府信息公开条例》的规定。按照该条例规定，政府信息以公开为原则，不公开为例外，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息应当主动公开。行政机关以所谓的上面规定为借口拒绝公开应当公开的政府信息，显然是“权力任性”的表现。

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这一要求为以法治方式规范“红头文件”提出了明晰的路径。行政机关滥发“红头文件”，显然与依法治国、建设法治政府相违背。因