引言

就业是民生之本、和谐之基，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。近年来，深圳市劳动保障部门积极构建深圳和谐社会，努力帮扶就业困难群体，2005年、2006年有近20000多名就业困难人员通过多种方式重新就业。但目前深圳市就业困难群体再就业难的问题仍然存在，每个月都有新增就业困难人员。到2007年底，深圳市有800多名就业困难人员未能实现就业。

深圳市就业困难群体主要是深圳建设初期来到深圳的劳动人口，他们对早期深圳建设发展发挥了十分重要的作用。但随着深圳经济结构的转变和产业结构的升级，这一部分群体自身的就业技能难以适应新岗位的技术要求。同时，面对众多外来劳动力的激烈竞争，这些年龄较大、学历、技能偏低的劳动者缺乏竞争优势，一旦失业，重新就业十分困难。其中部分人员由于处于长期失业的状况导致家庭生活质量下降，部分进入城市最低生活保障体系，他们是一个迫切需要政府和全社会关注、关爱的群体。

帮助就业困难群体就业是构建深圳和谐社会的迫切需要，是深圳市民生净福利指标的重要内容，是劳动保障部门的重要工作。为此，深圳市制定了专门针对就业困难群体帮扶援助的七大政策，形成了对就业困难群体的帮扶制度，建立起帮扶的长效机制。包括就业困难人员认定、对招收就业困难人员的企业给予奖励和补贴、对上岗的就业困难人员提供岗位补贴、鼓励就业困难人员灵活就业、对临近退休的失业人员提供社会保险补贴等。同时大力开展再就业援助月、零就业家庭帮扶等专项行动，通过下达任务指标，明确工作要求，领导蹲点督导，集中人力财力，大力开发岗位，帮助就业困难人员上岗。并且加强就业服务体系建设，规范服务行为，明确服务标准，加强服务力量，建立考核制度，加大了各项就业困难群体援助政策的执行力度，各级劳动就业服务机构工作人员为就业困难人员提供了及时、有效的服务。

尽管如此，笔者在工作实践中关注到，部分有劳动能力的低保受助人不到劳动就业服务部门求职，或者即使来求职并因此而被认定为就业困难人员，部分也存在着宁可继续享受低保而不愿接受就业服务部门就业推荐的情况。他们往往是劳动力市场管理和社会救助管理中的寻租者，当低保金额达不到他们预期的家庭收入时，他们往往通过隐性就业补贴家庭收入，同时保证领取低保的资格，以获得廉租房补贴、子女就读补贴、医疗救助补贴等政府的附带福利。这种现象的存在和延续，在社会管理层面，政府既要拿出福利资金救助原本有劳动能力的人，又要安排就业再就业资金帮扶就业，减少失业率，政府资金难以发挥最大效益；在社会文化层面，有违中华民族自力更生、自食其力的良好传统，会造成消极的社会示范，影响子女的成长；在当事人家庭层面，长期处于低保状态，易导致社会交往范围缩小、进而形成社会排斥，被社会边缘化，使当事人更加缺乏自尊和自信，融入社会、重新就业的难度进一步加大。

目前此类人群的管理涉及劳动保障、民政两个职能部门，低保、就业、失业率控制也是事关民生的重大问题，如何实现部门联动，实现政府资金使用的最大效益，既从人本的角度保障此类人群的基本生活，保持自尊与自信，又实现就业促进政策的有力拉动，使之成为社会劳动参与者，有效控制失业率。这是一个 亟待解决的政府管理的现实问题。

如何平衡救助和就业之间的关系，既防止对救助的长期依赖，又防止社会排斥是各国社会救助政策改革需要攻克的难题之一，也被列入积极就业政策必须思考之列。通过合理的制度安排建立促进有劳动能力救助对象积极求职的利益导向机制是各国采用的主要应对措施。香港特区具有比较完善的社会保障体系，在制造业大量北移的20世纪90年代中期也面临过有劳动能力失业人士领取综援（社会救助）大量增加的实际问题，在实践中，香港特区劳工处和社会福利署在改善这一问题上积累了丰富的经验，值得借鉴。笔者希望能够通过本研究对香港特区就业服务体系和社会福利体系共同作用下的综援失业人士就业援助的制度设计、制度落实机制和部门协同方式进行分析借鉴，并在此基础上结合深圳市实际提出解决此问题的工作建议，供政府参考。

本研究主要通过适度访谈和资料再分析的研究方法进行，通过实地探访、观察和面谈取得