2012年，中国提出同中东欧国家全面发展关系的“十二点举措”，建立起“16+1”合作框架。2013年9月和10月，中国国家主席习近平先后提出了“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”倡议。“一带一路”涵盖了亚洲、非洲和欧洲的64个国家，中东欧国家是“一带一路”重要的沿线国家。由此，作为中国在中东欧国家重要的合作框架，“16+1”进入一个更大的合作空间。

一 中国和中东欧国家的合作进展

2012年4月在华沙举行的中国-中东欧论坛上，中方提出了在各领域发展同中东欧国家关系的十二项举措，并因此首次提出中东欧16国概念。这16国包括波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、马其顿、波黑、黑山、阿尔巴尼亚和波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛）。将这16国视为一个整体反映了中国政府对冷战结束后欧洲政治、经济发展的基本认识，体现出中国政府对东欧剧变、苏联解体、欧盟不断东扩后欧洲地缘政治新格局的新认识、新战略，以及中国对欧洲大陆不同地区的细分策略。

“十二项举措”涵盖了进一步扩大中国与中东欧国家之间的经贸合作规模、提升双边投资合作水平、扩大中国与中东欧国家之间的人文交流、共同举办学术论坛和建立中国—中东欧国家合作秘书处五个方面的内容。在进一步扩大双边经贸合作方面提出了三点有针对性的计划：①设立总额100亿美元的专项贷款，主要用于中东欧国家的基础设施建设、高新技术、绿色经济等领域的合作；②设立总额为5亿美元的“中国-中东欧投资合作基金”；③中方将采取措施推进双方经贸合作。同时，中国还希望与中东欧16国积极探讨金融合作，以及探讨通过合资合作、联合承包等形式开展区域高速公路或铁路示范网络建设的可能性。

在人文交流方面，中国方面提出四项倡议：①在未来5年向中东欧16国提供5000个奖学金名额、计划邀请1000名各国学生来华研修汉语。同时，中国派出1000名学生和学者赴中东欧16国研修；②迄今为止，中国已经举办两届“中国与中东欧青年政治家论坛”，邀请双方青年代表出席，共同讨论如何更好地增进相互了解与友谊，以及如何齐心协力推进“16+1”合作；③成立“中国-中东欧国家旅游促进联盟”，以此加强相互推介和联合开发旅游线路，探讨开通中国与中东欧16国更多的直航航线；④为推动双边关系研究，中方设立“中国与中东欧国家关系研究基金”，每年提供200万元人民币支持双方研究机构和学者开展学术交流。

为更好地推动中国-中东欧国家合作，与各国沟通协调合作事宜、筹备领导人会晤和各领域合作并落实有关成果，2012年9月6日，“中国-中东欧国家合作秘书处”成立。该秘书处是中国外交部第一个为推动中国与某一特定地区双边关系发展而设立的机构，负责沟通和协调中国-中东欧国家合作事宜，并通过与16国相关部门的协作，规划中国-中东欧国家未来合作重点方向和领域。2015年，中国外交部欧洲司又设立了中国-中东欧国家合作事务特别代表一职。

中国提出的“十二项举措”，开启了中国—中东欧国家全面合作的大幕。从那时开始，中国政府继续推动中国-中东欧国家合作。李克强总理于2013年11月在布加勒斯特、2014年12月在贝尔格莱德、2015年11月在中国苏州出席了第二次、第三次和第四次中国—中东欧国家首脑会晤，提出了中国与中东欧国家拓展合作规模、提升合作水平的诸多新倡议，表现在如下几个方面。

（1）高层领导人会晤制度化。《中国-中东欧国家合作布加勒斯特纲要》（2013年11月）中提出，17国领导人每年举行会晤，梳理合作成果，规划合作方向。此前，中国与中东欧之间举行过各层次的会谈，但不是每年，也没有明确领导人级别。17国领导人定期举行峰会塑造了“16+1”合作的一个突出特点——自上而下和自下而上的有机结合。

（2）中国与中东欧国家根据迄今合作情况，在2015年11月“16+1”首脑峰会上出台了《中国-中东欧国家中期合作规划》，与《中欧合作2020战略规划》相配套。这表明，“16+1”合作不仅是中欧关系的一部分，还是中欧关系新的推进器。

（3）共同打造“16+1”合作新亮点。中方提出，双方的合作应在金融合作的基础上，大力开展基础设施建设和产能合作。2015年12月，在相关国家的共同努力下，从匈牙利布达佩斯到塞尔维亚贝尔格莱德的铁路已