一 引言

“规制”一词来源于英文的“Regulation”或“Regulatory Constraint”，从字面可理解为规定与制度，具有经济学、政治学、法学多方面的含义。规制经济学自20世纪70年代以来，大致经历了实证理论的规范分析、规制的俘获理论、规制的经济理论、可竞争市场理论以及激励性规制理论五个阶段。大量学者从缘起、工具、分类和范围等视角对经济学意义上的规制进行了定义和研究。这些研究几乎和所有的经济学科一样，都运用了经济理论的某些结论来对公共政策的效果以及特殊的政府行为进行了描述。在旅游产业领域，鉴于产业的综合性、配置性和服务型等特点，学术界普遍倾向于将规制定义为“对市场失灵或缺陷的回应”，即政府利用行政性资源和行政手段，从维护旅游者的公共利益和国家的整体利益出发，纠正或缓解市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正，从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定、增进所有旅游者的福利水平，这也构成了旅行社业政府宏观管理体制和微观规制的理论根源。

在制度运作层面，旅行社规制包括进入管理、经营过程与退出管理、人员资格管理、旅游者权益保护；在工具手段层面，旅行社规制则包括各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批和检查程序等。那么，如何评价这些针对旅行社产业组织的经济性规制？它们又如何作用于产业结构并影响了企业行为和产业运行模式？学术界对此的理论研究尚显不足。现有的一些研究在方法上也多沿用传统的西方古典经济学理论或制度经济学理论，对旅行社行业的很多发展现实难以形成有说服力的解释。本研究试图将产业组织理论视角引入规制理论，提出一个旅行社产业制度变迁与产业组织演进的分析框架，进而分析在旅游业供给侧结构性改革的背景下，如何通过政府规制来促进旅行社产业的发展、推动产业转型升级。

二 基于产业组织理论视角的旅行社规制

（一）政府规制对于旅行社产业组织的直接塑造

我国的旅游规制起源于计划经济时代对旅游业的管理。改革开放初期，全国的工作重点转移至经济建设，旅游业作为对外开放的窗口产业，其经济产业功能得到了极大的发挥，在赚取外汇方面做出了巨大的贡献。有别于西方发达国家旅游业的发展路径，中国旅游产业是在改革开放与经济转轨背景下，由政府主导，以入境旅游为先，以赚取旅游外汇为主要目的，通过以旅游产业带动其他产业发展的非常规模式发展起来的。这种非常规的发展道路就必然需要以政府为主导，摒弃其他干扰因素，以集中且高效的方式推进改革。而旅行社产业作为旅游业的龙头产业和各项资源要素的统筹者，从一开始就被采用了较“紧”的政策操作体系，受到的是带有浓厚计划经济色彩的政府管理。从这个意义上讲，旅行社产业在发展初始就被打上了深刻的制度烙印。

（二）产业组织理论视角的引入

本研究认为，我国旅行社产业受制于政府规制的直接塑造，但本质上仍属于竞争性产业，如果机械地套用规制理论，可能无法解释产业发展中的很多现象，而单一地运用产业组织理论也难以研究一些由于规制而导致的问题。因此，本研究尝试将产业组织理论引入规制理论的研究之中，以动态视角将二者有机结合。

从根本上讲，规制经济学和产业组织学研究的都是市场效率问题，即如何提升资源的有效配置问题，但它们所针对的领域有所不同。规制理论的应用领域是垄断性产业，是建立在对“市场失灵或缺陷”问题的回应基础之上的，其认为对自然垄断产业的进入和价格实施规制，会产生自由放任经济条件下难以实现的生产效率和资源配置的双重满意结果。而产业组织理论的主要研究领域是竞争性产业，以亚当·斯密“只有竞争才能产生效率、实现资源的最优配置”这一基本观点为基础。其经典的SCP研究范式注重市场结构分析，从供给角度分析单个产业内部的市场结构、企业行为和经济绩效（Structure，Conduct，Performance）。在一定意义上，“检测市场结构状况，几乎等价于检测市场效率的高地”。尽管产业组织经济学的发展已经突破了传统的SCP分析范式，但它至今仍然是产业组织经济学体系的主体逻辑构造。

可以看出，规制经济学和产业组织学的研究出发点分别是“规制”和“竞争”，这也是产业组织发展变迁的两大动力。但规制和竞争并不一定是互斥的，两者的并存和有机