一 新形势下我国旅行社行业监管工作面临的新挑战

目前，我国旅行社行业的监管工作面临着市场环境和制度环境变化带来的双重挑战。从市场层面来说，在我国国民经济结构转型升级的历史背景下，在市场、资本、技术创新等变革要素的驱动下，我国旅行社行业的发展趋势与产业格局发生了大的改变，产业边界的模糊和主体类别的增多，对现有行业监管制度的有效性提出了新的挑战。从制度环境层面来说，国家已将简政放权、转变政府职能、处理好政府和市场的关系确定为下一阶段改革创新的重点工作。旅行社行业监管部门如何在国家改革创新的大政方针指导下，对行业监管体系进行设计与改革，真正发挥旅行社企业作为一个具有经营决策能力的市场主体的活力和创造力，也是其面临的严峻挑战之一。

（一）市场环境变化带来的挑战

近年来，我国旅行社产业正面临着剧烈的外部环境变化，主要体现在两个方面：一是由散客化带来的消费模式的变化。我国自1992年起就逐步进入了散客化时代，据国家旅游局统计数据，2015年在我国40亿人次的国内旅游中自由行人次高达32亿，大众散客旅游消费模式已成常态。散客化市场一方面导致了旅游需求更加多样化和个性化，另一方面使旅游方式从团队游改为自由行。这一变化不仅给习惯于提供常规旅游服务和团体包价产品的旅行社带来挑战，也给行业监管部门带来新的考验。二是体现在以移动互联网、云计算和大数据等为代表的信息技术的发展带来的旅行社商业模式的变化。随着互联网技术的迅猛发展，以OTA（Online Travel Agent，指在线旅游社）为代表的在线旅行服务商大规模涌现，B2C（Business-to-Customer，指商家直接面向客户）、B2B（Business-to-Business，指企业对企业）、B2B2C（Business-to-Business-to-Customer，一种网络购物商业模式）、O2O（Online to Offline，指将线下的商务机会与互联网结合）、UGC（User Generated Content，指用户原创内容）等各类在线商业模式风起云涌，传统旅行社业务不断被采用在线商业模式的新型主体所瓜分与替代。旅行社业务的外延在不断扩大，边界在不断模糊，传统旅行社的经营模式受到了前所未有的挑战，转型升级势在必行。

市场和技术环境的变化，使我国旅行社业的发展呈现出以下两个突出的发展趋势。

1.市场主体类别的增多

根据2009年颁布的《旅行社条例》，旅行社是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。然而，随着散客市场需求的个性化和多元化、互联网的迅猛发展和在线旅游业务快速渗透，目前在我国从事旅行社业务经营活动的市场主体，绝不仅仅是获得了旅行社业务经营许可证并正式登记注册的2.7万多家旅行社，还包括那些从事旅行社业务经营的非旅行社企业，如各类在线旅游电商、各种俱乐部以及留学机构等。这些市场主体的数量远远超过登记在册的旅行社企业数量，粗略估计至少在10万家以上。这些业务的经营主体，使得过去未纳入旅行社类别的多种类型旅游服务组织开始进入旅行服务业的范畴，传统旅行社外延在不断扩充，旅行社的概念正在被改写，逐步向旅行服务商角色转变。

2.旅行服务业务范围的扩大

散客旅游需求的个性化和多样化，旅游的内容和种类不断增加，对旅行社的产品和服务都提出了更高的要求。自由行与自助游的旅游方式，使游客对旅行服务产品的需求范围不断扩大，包括出行前的信息搜集与整合、旅游过程中食、宿、行、游、购、娱的预订与安排，返回居住地后的售后服务，在各类UGC平台旅游经验的分享等，都属于旅行服务的范畴。随着时代的发展，旅行服务业必定不会只有旅行社一种业态，单一的传统旅行社服务已经不能满足市场的需求，市场环境的变化、信息技术的革命以及商业模式的创新，注定了旅行社行业向旅行服务业的转变，也必将经历市场创新、组织创新、管理创新、技术创新和服务创新等过程，并催生出各种新业态。

旅行社业务范围的扩大、产业边界的模糊和市场主体类别的增多，使现有的行业监管制度无论是在管理范围和管理内容上，都滞后于行业的发展。现有的旅行社行业监管制度，其有效性似乎只局限于取得了旅行社业务经营许可证并正式登记注册的2.7万多家传统旅行社，而对已存在的更大数量的、未取得旅行社经