刚刚过去的2015年是我国旅游业的黄金发展年、结构调整年与矛盾凸显年。我国旅游业既有“量”化扩张的斐然成绩，也面临公众对旅游业“质”性提高的严肃拷问。

一方面，在全球经济持续萎靡、中国经济下行压力加大的态势下，中国旅游业逆势而上，旅游投资与旅游消费蓬勃增长，旅游业作为战略支柱型产业的功能日趋显著。另一方面，旅游市场恶性事件频发，通过互联网媒介在社会范围内引起轩然大波，旅游市场秩序混乱的顽症空前凸显。内地游客香港购物被围殴致死事件、南方航空“急救门”事件，拷问游客安全救援保障体系；“青岛大虾”事件与“天价鱼”事件接连发生，“宰客风波”此起彼伏；线下旅行社市场“黑车”“黑导（游）”“黑社”“黑店”屡禁不止，线上旅行社市场OTA服务质量频亮红灯，广大游客难以省心、放心、开心。

种种旅游乱象背后折射的是旅游业发展新态势与旅游行业管理旧制度之间的不对称现象。当前，我国旅游业发展正从景点旅游模式迈向全域旅游模式，多个方面的转型尤为明显。空间上，由景区为重心向旅游目的地为重心转型；产业上，由“团队游”为主导的“小旅游”向“散客游”为主导的“大旅游”转型；要素上，资本与技术替代资源与劳动力成为驱动旅游业发展的核心要素。然而，在管理域面，我国旅游监管体系仍停留在以部门为核心的行业管理体系，难以适应“大旅游”背景下综合监管、综合执法的需求，成为发展全域旅游的突出短板。

中国旅游乱象的治理亟须制度设计的突破，亟须建立全域旅游模式下的旅游综合监管体系。当此之时，《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（以下简称《通知》）正式颁布，为旅游市场综合治理提出指导方向，成为推动全域旅游发展的新助力。

一 如何理解《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》精神

《通知》旨在以“权责明确、执法有力、行为规范、保障有效”为纲领，构建旅游市场综合监管机制，切中时下旅游市场乱象的脉门，直戳旅游市场整治的难点、痛点。

（一）廓清旅游市场治理部门的权责

旅游市场治理的首要难点在于旅游管理权责交叉、多头执法，造成多头管理但都管不到位的局面，当前旅游恶性事件多集中于多部门共管的灰色监管地带。《通知》以最高国家行政机关的名义廓清各部门权责，有分工有统筹，为各部门推进旅游市场综合整治和联合执法提供工作抓手，将治理效果纳入政府质量工作考核。

（二）明确旅游新业态、新产品的监管

当前我国旅游法制体系尚不完善，特别是针对新业态、新产品的旅游法律法规严重滞后，无法可依导致一线执法人员执法失力。《通知》弥补了旅游业发展新情况导致的执法真空，首次明确通信主管部门、网信部门在旅游市场综合治理中的职责。同时，《通知》还强调加快制定监管在线旅游、邮轮旅游、露营地旅游等新业态、新产品的法规标准。

（三）加强旅游市场综合监管的监督

在旅游执法中，一些执法人员执法不当、效率低下，执法部门相互推诿致使旅游执法的公信力受损，如在“天价鱼”事件中，执法人员的不当行为受社会公众批评。《通知》要求加强对旅游市场综合监管的监督，严格规范旅游执法行为，以法制形式促使监管主体自律，保障执法效率与提高执法质量。

（四）提高旅游市场综合监管保障能力

缺乏统一的旅游投诉受理机构致使旅游投诉受理工作仍然政属多门，易造成游客难以判别向何处投诉与维权，也易导致投诉被推诿、被拖延。另外，以往旅游综合执法以专项行动为主，执法队伍不足、执法经费有限也制约了执法力度与行动长久性。《通知》强调要综合监管协调机构建设、投诉渠道建设、执法队伍建设、经费保障等方面的工作，推进旅游市场综合执法的长效性。

《通知》会产生较强的实效性。这不仅体现在其内容的丰富性、措施的可操作性、落实时间的明晰性，也在于其监管思想会对旅游市场的发展带来深远的影响。《通知》引导构建政府领导、部门监管、企业自律、公众监督的社会管理体系，打造“大旅游”监管格局，推动我国旅游由行业管理向社会管理转变，推动全社会共建共享良好的旅游市场环境。再者，《通知》会使旅游主管部门拓展在旅游市场综合治理中所能影响的行政资源与制度规制能力，提升旅游执法的权威性。例如，