社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过党的领导、政府主导和多方参与，有组织、有目的地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，为社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件的活动和过程。^[1]由此可见，社会管理创新是一项主体多元、任务多样、内容繁复的系统工程，包括管理理念、体制、机制、技术手段、法制等方面的调整完善和改革创新。其中，社会管理机制是指社会管理活动中经过实践的一定检验，能够或者已经比较规范化、程式化、长效化的工作方法和运作流程。相对于体制而言，机制更具灵活性易变性，创新成本低，转换空间大；相对于具体的管理方法手段而言，机制更具体系性综合性，创新收益高，规模效应强，影响范围广，甚至可以促动和激活管理战略的调整和管理体制的改革。社会管理机制的上述特征使其在社会管理创新的整体格局中处于承上启下的重要位置，成为区域性、部门性、基层性社会管理创新工作的优选目标和载体，这是本文选择上海社会管理机制创新作为研究主题的用意所在。

一 上海社会管理机制创新的背景分析

1.社会建设框架内加强和创新社会管理的重要性逐步上升，为社会管理机制创新不断供给政策动力和制度空间

2004年，党的十六届四中全会将中国特色社会主义建设的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，^[2]社会管理在中央决策部署中的重要性开始凸显。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中分别在第三和第六部分就“加强社会事业建设”和“完善社会管理”进行了阐述。2007年党的十七大报告明确了以公共服务和社会管理为基本内容的社会建设工作框架，而建立健全公共服务体系，保障和改善民生成为此后一个时期社会建设的重点。加强和创新社会管理工作则主要在中央政法委的领导协调下继续推进，2009年，中央政法委、中央维护稳定工作领导小组将“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”列为三项重点工作予以推进；2010年，中央政法委、中央综治委确定将35个地区作为全国社会管理创新综合试点，并出台了《全国社会管理创新综合试点指导意见》，各地纷纷制订了相应的实施意见或方案，社会管理创新工作的系统性、组织性、覆盖度明显增强。

2011年初以来，党中央、国务院对加强和创新社会管理作了一系列重大部署。2月，党中央举办了省部级领导干部加强和创新社会管理专题研讨班；3月，“社会管理创新”第一次以重要篇幅写进国务院《政府工作报告》，全国人大批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次专篇增列了社会管理的规划内容；5月，中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题；7月，党中央、国务院印发了《关于加强和创新社会管理的意见》，这是中央第一份关于社会管理的专题文件；9月，中央决定，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，并赋予其协调和指导社会管理工作的职能。至此，在社会建设领域，加强和创新社会管理已被突出到更加重要的位置，呈现出与保障和改善民生并驾齐驱的发展态势。

自2004年特别是党的十七大以来，上海按照中央的部署和要求，在既有探索和实践的基础上，逐步完善社会管理有关的政策与法规体系。2004年，市委出台《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》；2006年，市委出台《关于贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的意见》；2008年，市委、市政府两办转发《关于进一步加强上海平安建设的若干意见》；2009年，市委、市政府出台《关于进一步加强社会建设的若干意见》，市人大颁布《上海市志愿服务条例》；2010年，市人大颁布《上海市社会治安综合治理条例》。系列相关政策、法规的相继出台，为上海的社会管理机制创新不断注入了动力、拓展了空间。

2.城市快速发展进程中社会管理问题不断累积，社会矛盾日益凸显，为社会管理机制创新持续提出现实需求和任务