为解决城市快速发展过程中基层社区的社会问题，应对城市社会管理的复杂性，突破现行管理机制中的薄弱环节，上海市部分区开展了基层城市综合管理联动、联勤工作探索。从2009年起，闵行区和嘉定区先后探索整合基层社会管理资源，分别推行“大联动”和“大联勤”城市综合管理机制。2011年以来，青浦区也开始在赵巷镇试点“大联勤”，杨浦区建立了城区综合管理指挥中心，并在各街道设立分中心，闸北区天目西路街道实施了治安、市容大联动机制。各试点单位推行基层城市综合管理的政策标识分两种，闵行、杨浦、闸北称联动，嘉定、青浦、松江称联勤。^[1]这些探索已经取得了很好的效果和宝贵的经验。由于闵行区和嘉定区起步较早，相对成熟，并形成了各自特点，本文重点分析这两个区的试点实践。

一 开展联动、联勤工作探索的背景

要使城市的功能有效发挥、市民群众安全满意，需要和谐稳定的社会环境，但城市化进程的加速和城市经济的发展，又带来了许多社会问题，传统的社会管理机制面对日益复杂的社会问题时显得捉襟见肘。这样，以联动、联勤为标识的城市综合管理成为基层社会管理机制改革的主要方向。

1.城市快速发展过程中的基层社会管理问题

近年来，上海市经济社会显著发展，城区不断扩张，郊区县城市化进程提速，城市的发展带来了社会结构、社会组织形式、社会利益格局和社会思想观念的大调整、大变化，加之公共服务供给不足与人口刚性增长的矛盾日趋突出，各种社会矛盾大量涌现，市政管理问题、社会治安问题和公共安全问题十分严重，社会管理任务不断加重。特别是一些城郊接合部的快速城市化地区，^[2]基础设施薄弱，公共服务不到位，治安重点地区集中，社会管理问题十分严重。

一是管理秩序问题，这类问题在市区普遍存在，快速城市化地区更加明显。主要问题有：违章搭建、群租现象泛滥；“城中村”等地区环境卫生条件逐步恶化；无证休闲娱乐场所，小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所密集；乱设摊、乱停车、乱倒垃圾渣土、无证无照经营、占道跨门经营，地下加工厂非法生产等现象屡禁不止，形成积弊顽症。

二是治安问题和公共安全问题。近年来上海的治安形势严峻，各类违法犯罪总量保持高位，案件高发势头并未减缓。黄、赌、毒等治安顽症仍始终反复；多发性侵财犯罪、非法集资等涉众型经济犯罪日渐突出；流动人口犯罪和被犯罪侵害等问题成为左右城市社会治安形势的主要因素。在快速城市化地区，还大量发生三车（自行车、电瓶车、摩托车）偷盗、两抢（飞车抢夺、街头抢劫）等刑事案件。与此同时，容易滋生犯罪的混乱地区、重点行业、复杂场所和城乡结合部、“城中村”等一时也难以有效整治和改造。城市公共安全也存在大量隐患，预防、控制、处理城市运行安全风险的任务艰巨；一些城中村的食品卫生、火灾、燃气泄漏、爆炸爆燃等诸多安全隐患也令人担忧。

三是“新二元结构”和社区融合问题。自改革开放以来，上海市的居民构成发生了很大变化。据2011年10月统计，全市共登记实有人口2379.8万人，其中来沪人员（非上海户籍常住人员）达936万。^[3]在一些快速城市化地区，来沪人员数量齐平甚至超过本市户籍人员。嘉定区常住人口147.1万人，其中来沪人员达82.8万人；^[4]闵行区常住人口242.9万人，其中来沪人员达120.4万人，占49.57%。^[5]这些地区人口的“爆炸”性增长与社会公共资源和基础设施明显不足形成巨大反差。来沪人员为上海的城市建设与发展作出了重大贡献，但受户籍制度、社会保障制度以及来沪人员自身素质的综合影响，来沪人员群体，特别是作为主体部分的农民工群体及农民工第二代子女，与本地居民在社会地位、福利待遇等方面都存在着明显的差异，难以融入城市，形成了“新二元”结构。“新二元”结构不但造成了社区差异和隔阂，也是前述各类社会管理秩序、治安问题和公共安全问题重要成因。

2.城市基层社会管理的复杂性

对于人口、财富、设施等要素高度聚集的现代城市来说，社会管理是非常复杂的系统工程。而基层的社会管理直接面对管理对象，直接影响到广大群众的生产生活，管理工作更是难上加难。

城市社会管理的复杂性体现在管理的各种因素中。首先，看管理目标，城