随着经济社会的发展，整个经济社会运行体系日益复杂，全球公共安全问题日益突出。据国际机构统计，2010年全球共发生各类自然灾害950起，经济损失达1300亿美元。同时，发达国家城市化率基本已经达到70%以上，发展中国家城市化也处于高速发展时期，城市成为突发公共事件主要载体，因此，构建高效的城市公共安全应急体系成为各国经济社会发展中的重要问题。我国正处于城市化高速发展，经济社会结构转型发展的关键时期，城市突发公共事件发生频率高、种类多、地域广、强度大、损失重，总体形势严峻。

上海正处于加快建设“四个中心”，向现代化国际大都市迈进的关键时期。在这一过程中，离不开现代化的城市管理。同时，经济社会体系处于转型发展期，外部环境、城市结构和功能日益复杂，很可能将面临数量更多、范围更广、影响更深的突发公共事件的影响，这就对上海城市管理提出了更高的要求。分析上海面临的国内外环境，明确上海城市公共安全应急体系的现状及存在的主要问题，并借鉴发达国家和城市的相关经验，提出相应的对策，将有利于上海完善应急管理体系，确保人民生命财产安全，推进上海现代化国际大都市建设。

一 上海城市公共安全面临的外部环境分析

1.国际环境分析

（1）全球气候的变化。近年来，人类经济社会活动带来全球气候变化，导致自然灾害的问题日益突出。地表温度上升将导致冰川消融，海平面上升，我国上海、广州等沿海人口密集地区将面临咸潮甚至淹没的威胁。全球每年因气候变化导致腹泻、疟疾、营养不良等次生灾害死亡的人数高达15万人，2020年，这个数字预期会增加一倍。由于自然生态系统受到严重的威胁，生物多样性受损害，贫困人口将会增加。

全球气候变化问题的日益突出，使得各国更加关注绿色、可持续发展，应对气候变化成为国际政治博弈和经济科技竞争的焦点之一。同时，利用国际资源，形成合作联盟，共同治理自然灾害，也成为当前各国应急管理体系中的一个组成部分。

（2）全球化的趋势。当前，技术进步、产业转移和贸易自由化等重要因素推动了经济全球化发展，加上信息通信和交通运输技术的发展，全球化趋势不可逆转。同时，全球化趋势带来了贸易、投资自由化和区域经济一体化的潮流。世界各国经济开放度和相互依存度不断提高，积极推进双边、多边或区域内的贸易自由化，形成优势互补、合作共赢的格局成为全球化趋势的必然路径。在全球化大趋势下，跨国突发公共事件的数量和影响范围都随之扩大。例如，近年来，国际恐怖势力的跨国联络和作案日益活跃，国际恐怖组织进行招募的目标群体呈现出明显扩大化的趋势，具有固定职业的专业人士和本土恐怖分子成为实施恐怖活动的主力。^[1]这种趋势对各国、地区开展应急管理带来了巨大的困难，也促使各国通过跨国合作应对突发公共事件。目前，欧盟、东盟各国利用现有的合作平台，积极开展突发公共事件的联动应对，取得较好效果。

（3）国际政治环境的现状及发展趋势。目前，国际政治环境呈现复杂性、严峻性的特点。2008年国际金融危机以来，美国、欧盟、日本等发达国家的综合国力出现削弱的趋势，中国、印度等新兴大国开始崛起。但是，国际力量的彼消此长并没有从根本上改变西方大国主导国际体系和国际规则的战略优势，在高科技、军事、舆论传播等领域其竞争力仍遥遥领先。当代国际体系转型的渐进性决定了“西强我弱”基本力量对比特征的长期性，而这种转型的两重性又决定了国际政治环境的复杂性，在某些领域表现为国际政治斗争的严峻性。^[2]

在这种情况下，我国面临着意识形态领域的激烈斗争，并贯穿于突发公共事件领域，使更多的突发公共事件与融入了意识形态的网络、微博、现代传媒等工具紧密相关，也促使我国应急管理体系的构建与国际政治环境紧密联系在一起。

（4）国际经济环境的现状及发展趋势。全球经济危机爆发以来，发达国家遭受重创，出现了经济深度衰退，信贷增长乏力，财政状况恶化等现象，未来经济增长并不乐观，新兴经济体复苏较快，但通胀压力较大，结构性矛盾突出，抵御外部冲击能力较弱。为应对国际金融危机，全球都在力图通过技术创新、新兴产业发展等方面实施突破。全球围绕市场、资源、人才、技术等国际竞争更加激烈。同时