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    从第六次人口普查结果看上海公共服务均等化发展

    作者:杨昕 出版时间:2012年01月
    摘要:随着我国社会经济发展水平的提高,地区之间、人群之间的差距逐渐拉大,政府明确提出在未来的发展阶段将更加注重社会公平的问题。公共服务均等化被作为“十二五”期间的重要社会发展目标之一提出。我国的公共服务均等化水平均不尽如人意,除了社会管理水平、制度安排方面存在缺陷外,作为决策依据的基础资料——人口数据不准确也是一个问题。一直以来政府的公共服务提供大多以户籍人口的规模和分布做依据,但在我国流动人口超过2亿的前提下,常住人口的资料能更准确地反映需求的实际。本文将从常住人口的角度比较上海2000~2010年公共服务的均等化发展趋势,以便更清晰地勾画出上海当前的公共服务均等化状况,找出问题,为政府决策提供参考。

    公共服务通常指建立在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其收入、地位、居住地、性别、年龄差异如何,都公平、普遍享有的服务。狭义的公共服务通常指的是具有非竞争性和非排他性的公共产品和服务,如,城乡公共设施建设、社会就业、社会保障、教育、科技、文化、卫生体育等;广义上则还包括政府的经济调节、市场监管和社会管理等的社会、经济管理职能。公共服务均等化的理论基础主要在于公平与正义思想、福利经济学和公共产品理论,其最终的目标是实现整个社会的公平发展。世界各国均将其享有的均等化程度作为国家或地区社会公平实现水平的重要标志。在我国,随着经济的迅速发展,社会形态逐渐从生存型向发展型转变,公民对公共服务的需求随之激增,但公共服务的均等化水平始终不高,即使是在同一地区,城乡之间、人群之间的差异也非常明显。

    近年来,中央及地方政府日益关注公共服务均等化的发展。2007年,党的十七大提出围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系;“十二五”规划更是强调要改善民生,“坚持民生优先,完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。”地方政府也相继出台政策,在推动公共服务均等化方面投入大量财力、物力和人力。但即使如此,我国的公共服务均等化水平仍然不高。究其原因,除了制度安排、社会管理水平层面的障碍和不足,现代社会流动性增加造成的基础数据与实际状况存在错位的问题,也是引发公民不能享有均等公共服务的原因之一。

    由于我国户籍管理制度还没有根本性改变,福利、资源的配置一定程度上还是根据人口状况来实施。而实际的人口规模、分布和结构往往与统计部门历年公布的数据不一致,这种差异有可能影响到政府决策。本文将从2000年和2010年全国第五、第六次人口普查的数据出发,从常住人口的角度来看21世纪以来上海公共服务的均等化发展趋势,以此为政府的正确决策参考。

    一 上海2000年以来人口发展状况

    1.人口规模与分布

    根据《上海市2010年第六次人口普查公报》的数据,截至2010年10月31日,上海市的常住人口达到2301.92万,与2000年第五次人口普查相比,常住人口增加了661.15万,增幅40.30%(见表1)。[1]上海常住人口的增长主要来源于非户籍人口的增加。公报数据表明,2010年外省市来沪常住人口有897.70万,较十年前增加了551.21万人,增幅达到159.08%,而户籍人口在十年之间只增加了76.94万人,增幅仅5.80%。

    表1 2000~2010年上海常住人口区域分布

    从分布上看,2000~2010年之间,上海常住人口从市中心向郊区流动明显。9个中心城区中,除普陀区常住人口增长超过20%,以及杨浦区、闸北区和徐汇区略有增加外,其他各区都有不同程度的下降,特别是黄浦、卢湾和静安三个核心区,常住人口的下降幅度在19.16%~25.17%之间。

    而郊区——特别是松江、闵行、嘉定,成为主要的人口导入区,十年间常住人口规模增长都超过95%,奉贤、浦东新区和宝山区也是很重要的人口导入区,十年间常住人口规模增长在55%~75%之间。

    如果将年龄因素考虑进去,则可以看出14岁及以下的学龄人口主要集中在郊区,浦东新区、闵行、宝山、松江、嘉定、奉贤、青浦等区的0~14岁人口都超过10万,七个区的0~14岁人口占全市同年龄段人口的比例达到69.25%;而65岁及以上的老年人口中心城区较为集中,除了浦东新区、闵行、宝山之外,杨浦、普陀、徐汇、虹口和闸北区的老年人口都超过10万,另外,崇明县的老年人口也很多,达到12.59万人。

    2.人口密度

    2010年上海各区县的土地面积,除了因为两区合并带来变化的浦东新区外,嘉定区、松江区和崇明县均有所增加,闵行区、宝山区、青浦区则有所减少。但总体而言,土地面积的变化非常有限,所以各区县的人口密度变化主要还是常住人口总量的增长和分布的变化引起的,呈现出中心城区的人口密度显著下降,而郊区特别是城郊接合部的人口密度呈显著上升的态势。

    黄浦、卢湾和静安区人口向郊区及中心区外围区域迁移,使得中心城区中虹口区首次成为上海人口密度最大的区。该区2010年人口规模与2000年相比,基本没有变化,因而密度与2000年基本持平,为每平方公里36307人,明显高于全市