一 上海近20年来人才引进政策的回顾及评析

随着改革开放的深入和社会经济的转型需要，上海的人才引进政策处于不断调整和发展创新的过程中，近20年经历了两个大的发展阶段：第一阶段，20世纪80年代末到90年代，上海的人才引进政策重点从计划经济下的干部调配初步转向适应市场经济需求的市场调节发展，其间出台了一系列吸纳海内外各类创新人才、专业技术人才、管理人才来沪的政策；第二阶段，进入21世纪以来，上海的人才引进工作从被动走向主动，从封闭走向开放，从等待人才转向主动寻求人才，各类吸引人才政策得到进一步细化和强化，人才引进政策与户籍制度都处于不断协调发展与创新变革过程中。

上海的人才引进主要包括境外人才的引进；高技能人才、高级职称人才、专门紧缺产业类人才和园区建设特殊才能人才等各类人才的直接落户引进；高校毕业生的户籍引进和居住证引进；其他各类人才的居住证引进等。上海人才引进政策就是紧紧围绕这几大类的人才而制定的，另外还有一些针对人才引进过程中的政府管理与市场服务而制定的相关政策。按照人才引进政策涉及的对象人群、方法渠道不同，可以分三大类进行分析。

1.针对境外人才引进的政策序列及效果分析

（1）1992年，上海市人民政府，《上海市鼓励出国留学人员来上海工作的若干规定》（沪府发〔1992〕23号）；

（2）1993年，上海市人事局、上海市外商投资工作委员会、上海市工商行政管理局、上海市财政局、上海市税务局，《关于出国留学人员来上海投资兴办企业有关规定的通知》（沪人〔1993〕29号）；

（3）1997年，上海市人民政府，《上海市引进海外高层次留学人员若干规定》（沪府发〔1997〕14号）；

（4）1997年，上海市人事局、上海市财政局，关于《上海市引进海外高层次留学人员专项资金管理办法》的通知（沪人〔1997〕115号）；

（5）2002年，上海市人事局、市信息办、市工商局，《上海市海外留学人员来沪创办软件和集成电路设计企业创新资助专项基金管理暂行办法》（沪信息办发〔2002〕80号）；

（6）2002年，上海市人民政府，《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》（沪府发〔2002〕第122号令），具有本科以上学历或者特殊才能的国（境）外人员可以申领“上海市居住证”B证；

（7）2003年，上海市人事局，《关于本市实施“万名留学人才集聚工程”的意见》（沪人〔2003〕123号）；

（8）2005年，《上海市人民政府关于印发〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发〔2005〕34号）；

（9）2010年，上海市委办公厅、市政府办公厅，《上海市实施海外高层次人才引进计划的意见》（沪委办发〔2010〕28号）；

境外人才引进是上海最有优势的引进渠道，上海拥有良好的自然条件、交通通信等城市生活硬件条件、历史积淀的国际化熔炉的人文环境软性条件等，是境外人才创业与生活的首选之城。长期以来，我们对境外人才的吸引重心集中在出国留学人员，也关注到具备特殊才能的其他境外人员；对境外人才的政策吸引重点集中在创业的税收优惠上，也有直接提供创业生活专项资金的。从2003年8月31日至2007年2月28日的三年半时间里，是上海引进海外人才力度最大的时期，先后实施了“万名海外留学人才集聚工程”、“万名海外人才集聚工程”以及“引进千名香港专才计划”，成功引进了21944名海外人才，其中留学人员15420名、外国专家4791名、港澳台专才1733名。构建了上海引进海外高层次人才的第一梯队。根据上海市人力资源和社会保障局提供的最新数据表明，目前在沪工作和创业的留学回国人员已逾8万人，占全国总量的近四分之一。近几年每年的增量保持在5000人左右，绝大部分已经在沪“扎根”。其中，在各级机关、高等院校和科研院所、医疗机构等单位任职的约占55%，在外资机构、民营企业就业及自主创业的约占45%。体制内外分布相对均衡。

有关研究认为，上海针对境外人才的相关政策制定过于原则，操作性不强。如2005年市政府颁布的《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》（以下简称《规定》），该《规定》在对人才的分类中，以“取得一定成果”、“具有一定声望”、“具有特殊专长”为划分依据，回国人员感到概念模糊，比较抽象，没有量化、定性的、可比照的条件，认为实际操作有一定任意性，而分类