胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中再一次强调，要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。

城市基层社会管理是新时期社会建设的重要组成部分，它不仅是一项需要加大人力、财力、物力投入的工作，更需要管理体制和组织体系的创新。基层社会管理的主要落脚点在社区，社区治理的组织基础在居委会。居委会作为基层社会唯一全覆盖、多功能的群众性自治组织，在连接政府与社会的功能上，具有其他社会组织不可替代的主体地位。凡是涉及社会管理和公共服务的具体事务都离不开居委会的组织和参与，凡是来自基层的社情民意也主要通过居委会向上传递。

2010年下达的有关中央文件中明确提出，今后居委会建设的目标任务是使居委会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高，自治范围进一步扩大，民主管理制度日趋完善。在新的历史条件下，通过居委会组织体系的创新发展，构建基层社会管理体制新格局，对于夯实和谐社会建设的群众基础具有重要意义。

一 目前居委会面临的基本困境

1.协助政府与居民自治双重职能的失衡

从法律定位上说，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其职能主要包括“居民自治”和“协助政府”工作两方面。

然而，长期以来居委会的绝大多数时间和精力用于从事政府下达的行政性工作，这种状况致使居委会事实上主要扮演着基层政府及其派出机构的“行政末端”角色。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自己的下属工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，形成了居委会干部常说的“上面千条线，下面一根针”的工作格局。

现实的角色定位导致居委会干部作为自治组织的角色意识不断淡化。近年来，受城区扩大带来的新建社区增加、居委会“合并”造成的管辖规模过大等因素影响，大量的行政性工作占用了他们的主要精力和时间。调研中经常听到一些居委会干部抱怨：街道几乎每周都要召集我们开会，一开会总有很多街道部门的负责人排队布置工作，他们几句话就够我们忙一阵，如世博会前的“两个实有”的调查，就耗费了几个月的时间。

现实生活中，社区里、居民中存在着诸多实际的、多样的、个别的问题需要回应和解决，当居委会淡化了群众性自治组织的特性，许多超出政府行政管理视野而又关系到居民切身利益的诉求往往得不到有效回应和解决；许多法律法规、行政手段难以执行而又直接影响居民日常生活的问题久治不愈。由此带来的不满、纠纷和矛盾，日积月累往往较易上升为群体性事件，最终影响社会和谐与稳定。

2.政府任务与居民意愿难以兼顾的困扰

政府下达给居委会的工作虽然大多指向公共服务、社会民生，但总体上是自上而下的行政决策、行政管理和行政考核。居委会代表政府对交办工作进行组织、动员、落实。这对于应对如奥运会、世博会等重大任务的社会动员和基层社会防范确实有一定的效果，但经济成本和人力成本极为庞大，且有治标不治本的缺陷。

如群租、违规停车、破坏绿化、乱搭建、乱设摊、乱排放、跨门经营等关系到居民切身利益和日常生活质量以及市容环境等问题，在应对重大任务的非常态时段，通过人、财、物的投入可能得到一定控制，但一旦“风头”过后，人撤了、岗换了、资金没有了，被整治问题的“回潮”现象十分普遍。根本原因在于这些社区“顽症”的背后存在着外来人口就业难、物业管理企业与售后公房业主的关系尚未理顺等一系列深层次问题。因此，每次重大事件结束，就是社区“顽症”卷土重来的开始。这不但造成地方财政的极大浪费，更使居委会及其政府部门习惯于集中资源“搞突击”、“赶任务”、“达指标”，不求深入调研，从根源上寻求解决社区难点、焦点问题。

政府下达的指令性工作的最大特点就是划一性强、时间进度紧。遇到政府指派任务与居民意愿错位时，居委会内在的角色冲突使其陷入难以兼顾的困境。于是往往采取对上负责，对下敷衍的做法，造成既不能代表、维护好居民的权益，也使政府举措的利民宗