“三旧”改造是国家特别赋予广东对存量土地改造的一项政策，是广东为解决经济高速增长后所面临的建设用地紧张、产业结构亟待调整、城市形象亟须提升等问题的重要政策创新。“三旧”改造政策在广东试点并取得了巨大成效，为我国进一步深化土地制度改革、转变土地利用方式、推动城市更新发展提供了典范。

广州是广东“三旧”改造政策的最重要试点城市，城市发展所面临的土地资源紧缺等问题尤其突出。广州积极贯彻落实广东省“三旧”改造政策，并结合本市实际，不断探索，锐意创新，于2015年率先组建了城市更新局并出台了《广州市城市更新办法》。在“三旧”改造试点政策向城市更新常态化政策的转变上，广州走在了前列。

一 广州“三旧”改造与城市更新现状

（一）“三旧”改造与城市更新发展历程

“三旧”改造政策出台前，广州市政府对城市更新进行了一系列探索：20世纪80～90年代，受发展空间的限制，广州主要对以地铁、内环路等重大基础设施建设带动房地产开发为特征的旧城改造进行探索；2000～2005年，广州发展重心以向外扩张新城建设为主，旧城改造的重心转为以政府为主导的公共建设及危改工程，以城市景观整治为重点，并逐渐开展城中村改造；2006～2008年，在“中调”战略提出后，广州借助筹办亚运会的契机，逐渐加大旧城和城中村改造的力度，以改善人居环境和保护历史文化为重点。

2009年，广东出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府﹝2009﹞78号）（以下简称“78号文”）正式提出了“三旧”改造的概念。其后，广州出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府﹝2009﹞56号）（以下简称“56号文”）及《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）（以下简称“20号文”），广州“三旧”改造与城市更新工作进入快速发展阶段。2009～2012年，广州“三旧”改造方式为“以市场主导为主，加快推进，主要推进单个项目改造，注重改造效率”；2012年后，改造方式逐渐转为“以政府主导为主，规划先行，配套优先，主要推进成片连片改造，更注重综合绩效”。

2015年3月，国内首个以城市更新为主要职责的政府职能部门——广州市城市更新局正式挂牌成立，将原市“三旧”改造工作办公室的职责、市政府有关部门关于统筹城乡人居环境改善的职责一并纳入。它的成立，开创了我国以“三旧”改造和城市更新改造推进城市可持续发展的新路径，探索建立城市存量建设用地集约节约利用的新机制，标志着广州“三旧”改造与城市更新进入了新的常态化发展阶段。

2016年1月1日，《广州市城市更新办法》正式实施，并同步公布了这一法规的三个配套办法（统称“1+3”政策），原“56号文”和“20号文”同时废止。“1+3”政策在改造方式、安置房和集体物业复建、项目表决方式、利益调节机制等方面对原有“三旧”改造政策进行了大幅的完善和提升。

（二）“三旧”改造与城市更新政策的主要创新

1.简化历史用地手续

广州在完善历史用地手续方面，主要按照广东省“三旧”改造政策执行，历史用地在符合“两规”^[1]的前提下，按用地行为发生时的土地管理法律政策落实处理后，按现状完善历史用地手续。“1+3”政策在原有政策的基础上，进行了适当调整（见表1）。

2.创新供地方式

“三旧”改造与城市更新政策创新土地出让方式，简化了集体土地转国有用地的手续，调节了改造主体的利益分配，调动了被改造地块单位和个人以及其他市场主体支持和参与改造的积极性（见表2）。

3.创新土地增值收益分配方式

“三旧”改造与城市更新政策创新土地收益的分配机制，充分保障土地权属人的利益，体现了利益共享的要求，推进了“三旧”改造工作的开展（见表3）。

表1 完善历史用地手续政策对比

续表

表2 供地方式政策对比

表3 土地收益分配政策对比

（三）“三旧”改造与城市更新工作的主要成效

广州在积极贯彻落实广东省“三旧”改造政策的基础上，结合实际，锐意创新，走出一条适合城市发展的“三旧”改造与城市更新路径，成效显著。截至2015年，广州已取得的主要成效如下。

1.统筹区域建设及公共服务建设，有力地推进了城市产业转型升级

全市策划成片连片改造项目56个，其中重点推进成片连片改造项目12个，用地面积76.35平方公里。其中，国际