随着国家土地审批政策的规范化和“18亿亩耕地红线”的严格考评机制的实施，为增加建设用地又可以采取不占补平衡，沿海各地城市纷纷进行填海造地。填海造地已成为沿海地方政府解决非农建设用地紧缺问题的最普遍手段，而且多半纳入了“转型升级”与“保护基本农田兼顾”的大旗之下，外加“山海经济”或“开放开发”等区域战略^[1]，主要用途为工业和扩展城市空间^[2]，典型代表地区如天津滨海新区、河北曹妃甸新区等。伴随着大规模填海造地的是对大面积的渔业用海海域使用权的征收。仅曹妃甸围填海项目就征收渔业用海1.63万公顷。按照沿海省份的规划，至2025年须征海52万公顷^[3]。在这场规模浩大的征海过程中，渔业用海的征收补偿问题引起了广泛的关注。

海域征收补偿问题自2000年起纳入了学者们的研究视野，比较常见的表述为渔民失海补偿、征海补偿、提前收回海域补偿^[4][5]。林光纪提出征海补偿原则为价值补偿、生产就业补偿及生活保障补偿^[6]，王国钢认为应以评估补偿为主、协商补偿为辅，补偿范围应与海域使用证、养殖证载明的用途及期限相适应，补偿标准应与海域等级相适应^[7]。补偿标准偏低是学者们的共识^[8][9]。有学者认为国家征收海域权利的“公益”要件被虚置，对海域使用权利的规定比较模糊，尤其是只明确了使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的物权权利，但没有可供操作的细致条文，物权性不强^[10]。法律缺失形成了高度行政化的补偿制度，加剧了对海域使用权这一物权的侵犯。

借鉴土地征收补偿的研究成果，征海增值的收益受到了研究者的关注。多数学者认为，征海补偿过程中使用权人的收益与增值有着较小的关联，这一部分收益不在补偿范围之内。还有学者认为，政府不应与海域使用权利人争利夺增值收益，否则会与政府审批的合法性相悖^[11]。从公平的角度看，增值收益应考虑渔民的生存权和发展权，也应考虑围填海造地的资源生态损害补偿^[12]。

国内大部分学者采用了法学与经济学或管理学交叉的研究方法，对海域征收补偿要件、标准、对象及方式进行了广泛的定性研究，提出了一些原则性的建议，逐渐过渡到实践层面，如对渔民进行社保安置等。已有的成果及土地征收补偿的理论体系，使我们对渔业用海征收补偿问题有了更多的认识和理解，也提供了较为完备的理论框架。但是，现有的对征海补偿的行为主体、补偿制度的福利状况以及变革空间的研究也存在一些缺陷和不足。首先，对征海补偿关系中处于主导地位的各级政府笼统地以政府来代替，没有对政府进行分层研究。实际上，中央政府是征收法律秩序的制定者，但在渔业用海征收中的参与度较低，执行者为各级地方政府。征海补偿制度的完善处于由中央政府主导的规则型塑和秩序扩展之下，由于法律的复杂性和规则秩序的等级结构，限定了地方政府完善制度的策略空间。既然对法律制度本身或征收秩序进行完善是比较复杂的，或者是成本高昂的，那么，由补偿的实际执行主体即地方政府通过系列法规或非法律制度进行完善可能更有意义。当前的文献没有从实际主导者——地方政府的角度探讨征海补偿体系可能的制度化探索，有可能导致所提政策建议的行动主体针对性不强。其次，补偿对象被笼统地冠以渔民的称谓。实践中，现有的渔业用海海域使用人包括海洋养殖者、捕捞者以及传统渔民。这三类群体的海域使用权的权利性质差别很大，如果在分析中不加以区别，有可能导致研究结论失之偏颇。最后，征海补偿制度被认为是不公平的，但对其不公平的原因没有进行细致的理论分析。进而言之，这种不公平的制度是否有效率，在地方政府可变革的制度空间范围内，能否通过建立一些与渔业用海征收补偿法律制度相关联的非法律制度改善其效率与公平性？而现有的文献尚未对这些问题进行系统的回答。

本文想回答的问题是，在现有的法律框架体系下，在海域征收补偿过程中，法律赋予地方政府的权利和义务有哪些？地方政府承担了何种角色和职能？依据相关的法律法规，地方政府在征海补偿实践中可能采取哪些策略？进一步地，在地方政府采取这些策略后，征海补偿的效率与公平性如何？如何从地方政府制度变革的角度改进？这对于海域使用权这一用益物权的切实保护、征海补偿纠纷与冲突的解决及渔区社会稳定是非常有意