社区是整个社会的末梢环节，社区治理既是社会治理的基础环节，也是国家治理的基础环节。2015年，宝安区围绕社会末梢治理中的重要环节“社区居委会”开展了专题调研，在全区6个街道开展调研走访，与街道、社区干部进行了交流，收集了部分社区的相关工作资料。

一 社区居委会的定位

中国的城市居民委员会源于新中国成立之初废除保甲制度后建立起来的城市基层组织。1982年《宪法》和1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》）以法律的形式确立了居委会的性质、地位、作用。2007年10月十七大通过的党章修正案，将包括居委会制度在内的基层群众自治制度提升为中国民主政治建设的四大制度之一。居委会制度被上升到党章国法的高度来加以规定。

按照规定，居委会的职能主要有6项：①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；②办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；③调解民间纠纷；④协助维护社会治安；⑤协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；⑥向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

二 宝安区社区居委会的发展历程

宝安区现辖新安、西乡、福永、沙井、松岗、石岩6个街道，总面积396.69平方公里，实有人口513.4万，其中户籍人口42.13万，有社区居委会138个（其中“村改居”居委会105个，非“村改居”居委会33个），社区工作站124个（其中“村改居”社区93个，非“村改居”社区31个）。其中有116个居委会与工作站合署办公（见表1），22个居委会单独办公。宝安区居委会的发展大致经过了如下几个阶段。

表1 宝安区各街道居委会类型情况

（一）“村镇建制”阶段（2004年以前）

2004年全面城市化之前，宝安的行政体制主要是村镇架构，居委会主要集中在行政中心，数量有限，基层政权建设的重点在村“两委”。1979年宝安（含整个深圳市）县城居委会不足10个，到2002年全区发展到38个^[1]。居委会在宝安早期基层管理中扮演着双重角色，既是居民自治代表，又是政府管理协助组织。

（二）“村改居”阶段（2004～2006年）

2003年深圳强力推动农村城市化，原特区外的宝安、龙岗两区实行“撤镇设街”“村改居”，27万农业户口村民一次性办理“农转非”手续，127个村委会全部改为居委会。因“村改居”而成的新社区不是自然演变的结果，血缘、地缘关系形成的封闭性、排他性一时难以消除，社区对集体股份公司（即原村集体经济）的经济依赖也难以割断，党组织、居委会、股份公司“三合一”^[2]是普遍现象。

（三）“居站分设”阶段（2006年至今）

2006年1月，宝安区原龙华街道景龙、龙园、新龙3个社区工作站挂牌成立，成为宝安区首批成立的社区工作站。2006年9月，《深圳市社区工作站管理试行办法》出台。2008年社区工作站建设在全区全面推开，将原先由居委会承担的行政职能剥离出来，交由工作站负责。但在具体实施过程中，根据每个社区的不同情况，形成了三种模式。第一种是西片模式——“四合一”模式。主要分布在西乡、福永、沙井、松岗街道的大部分社区，由于这些街道均分布在宝安的西部片区，因此将这种模式统称为“西片模式”。实行此类运作模式的居委会85个、工作站84个，约占全区居站数量的2/3，社区党组织、工作站、居委会、股份合作公司“四块牌子”“一套人马”，人员交叉任职，日常以居委会为主体开展社区工作，工作站更多仅名义上存在，实质上还是原来村委会的运作模式。第二种是新安模式——“三合一”模式。实行此类运作模式的主要是非“村改居”社区，以新安街道最多，故统称为“新安模式”。主要特点是：社区党组织、居委会、工作站三合一，实行交叉任职或几块牌子一套人马，但社区没有股份合作公司，或者社区的居委会、工作站运作与股份合作公司相对分离。第三种模式是石岩模式——“居站分设”模式。该街道共9个社区工作站、21个居委会，其中6个社区实行“一站多居”，3个实行“一站一居”。居委会与社区党组织、股份合作公司的班子成员基本实行交叉任职，但与工作站在人员、经费、职责上相对分离（见表2）。

表2 宝安区社区居委会运作模式情况

表2 宝安区