一 深圳城市治理层级的现状及成因

（一）城市治理层级的演进

1.城市治理层级的概念和设置原则

城市治理层级是指政府的纵向结构关系。作为城市政府，政府的治理层级是指行政管理权力在空间上和层级上的分布及其相互关系。至于政府层级分设几层更合适，在学术上没有统一的标准，经济学常常用较少投入成本和较佳管理结果来衡量。也就是说，假如有最优的政府分层状态存在，当政府层级多于此分层时，政府的成本增加，管理效果可能没有相应提高。但是当政府层级少于此分层时，也会造成管理不足，虽然政府支出更少了，但是管理不到位，得不偿失。

2.深圳市城市治理层级的演进过程

深圳的政府层级架构和内地大部分城市一样，主要是按照组织法的有关规定设置的，因此，与多数内地政府在政府层级设置上是一致的：即作为“大城市”，将城市划分为若干个区，并设立区政府，在区政府下面设置若干个街道办事处，街道办事处作为区政府的派出机构，一般又管辖若干个社区。2004年宝安、龙岗城市化前，深圳实际上实行“两级政府—三级管理—四级网络”（原特区内地区）和“三级政府—三级管理—四级网络”（镇政府作为一级实体政府）两种管理层级并存的体制。2004年宝安、龙岗两区城市化，将两区的“镇—村”转制为“街道办—社区”，使得全市范围内都形成了“两级政府—三级管理—四级网络”的层级架构。

为了解决社区居委会承担过多行政事务的问题，深圳市于2007年进行基层管理体制改革，探索议行分设，在社区一级建立社区工作站，负责完成由上一级政府部门交办的各项行政管理事务，形成了居站分设的工作格局。社区工作站负责社区的各项管理职责，是街道办事处派驻到社区的工作机构，社区工作站的设立，使得深圳的行政管理层级变成了“市—区—街道办—社区工作站”两级政府、四级管理的架构。

（二）深圳城市治理层级架构的现状

1.在条块关系上，条块结合，以块为主

在“市—区（新区）—街道办事处—社区工作站”四个管理层级中，总体而言，纵向管理遵循对应原则，即下一个管理层级所具有的管理事项大多设有与上一管理层级类似的管理部门和人员。而且上级管理层级还在下级管理层级管辖区域内设立若干个垂直管理机构，构成行政管理上的条块关系，如市政府有公安局，相应在区政府、街道办事处、社区配备公安分局、派出所和社区警务室等。

2.层级关系上有严格的上下级关系

下一级管理层级的行政权力不是同级政府授权，而是上级政府授权，上一层级对下一层级具有财政、人事等方面的配置权，而且负责对下一层级工作进行考核评价。下一层级主要是为了完成上级政府的任务，对上级政府负责而不是对其服务对象负责，更不用说监督上级政府。其中，街道办事处作为区级政府的派出机构，社区工作站作为政府在社区的工作平台，表现得更为明显。

3.管理幅度差异较大，管理架构和管理模式相对统一

深圳市有10个区（含新区），原特区外宝安、龙岗等区管理幅度较大，相应的其街道办事处和社区的管理幅度同样较大，例如，福田区每个街道的平均管辖面积仅为7.8平方公里，宝安区平均管辖面积为65平方公里；福田区最小的社区仅为0.1平方公里，大鹏新区最大的社区面积超过30平方公里。尽管各区、街道办事处、社区工作站差异较大，但受条块关系和上下级定位影响，在管理架构和模式上仍遵循同样的规则。

（三）当前城市治理层级架构的成因

1.较复杂的市情市况和精细化的管理要求助推了行政链条增加

与国内其他城市相比，深圳市是一个新兴城市，城市急剧扩张，经济社会变化更为剧烈，外来人口众多，流动性大。出租屋登记管理、外来人口计划生育、社会治安、查处违法建筑等在户籍人口占主导地位的地方并不复杂甚至并不存在社会管理，在深圳则变得十分复杂艰巨。市民对精细化管理和服务的要求越来越高，由于社会力量还比较薄弱，同时受行政思维影响，政府只能通过简单的扩层级扩编扩人来实现精细化管理，这也是多轮政府层级改革、管理不断向下延伸、管理人员不断增加的原因。如街道办已经从早期的派出机关变成了涵盖一级政府所有行政职能的管理层级，担负城市建设、劳动、民政、信访、维稳、流动人口管理、出租屋综合管理、计划生育、综合执法等30多项公共管理和