旧城镇、旧村庄和旧厂房是城市化快速发展的产物，也是制约城市改善城市面貌、服务民生福祉、优化城市功能、促进产业转型的突出问题，加快推进“三旧”改造对于城市建设和促进城市科学、永续发展有着重大作用。为此，笔者结合广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）（以下简称《意见》）对广州市“三旧”改造政策进行了研究。

一 广州实施“三旧”改造的必要性

改革开放30多年来，广州经济社会发展取得了辉煌的发展成就。但必须正视的是，这种高速发展是以环境、土地、能源等资源过快消耗为代价的，原有粗放、拼资源型的经济增长模式难以为继。以土地消耗为例，1997～2007年，广州年均新增建设用地规模达到49平方公里，耕地年均减少34平方公里，相当于每年新增一座新中国成立前的旧广州城（1949年广州建城区的面积为54平方公里）。而根据国务院批准的广州新一轮土地利用总体规划大纲，从2008年至2020年，广州可使用的新增建设用地只有148平方公里，按上述土地消耗速度，只能使用3年。如果不从根本上改变粗放扩张的土地利用模式和经济增长方式，广州未来发展将面临“无地可用”的困境。在土地供需矛盾日益突出的同时，广州中心城区、城乡接合部还存在大量以“三旧”为典型代表的低效利用的存量土地资源，据不完全统计，全市可盘活再利用的低效存量土地约80平方公里，这些用地急需通过政策激励来加以释放，为广州未来发展拓展空间、提供支撑。作为一个人地资源矛盾突出的特大中心城市，广州未来可持续发展之路不允许也不可能依托于过去“吹气球”般的膨胀扩张，必须走一条向节约要地、向集约要地、向存量要地的内涵发展之路，而加快“三旧”改造正是实现内涵发展的有效举措，从这个意义上说，“三旧”用地既是城市化进程遗留下来的问题，同时也是我们破解土地制约瓶颈的财富和资源。

大量存在的“城中村”、旧城危破房已经成为广州宜居城市、文明城市建设中的突出问题，不仅影响了城市面貌的改善、城市功能的优化，而且严重制约着市民生活品质的提高。据统计，在广州城市规划建成区内有“城中村”138条，占地面积超过192平方公里。加快推进“三旧”改造，可以促进城市人居环境的美化，加快完善城市公共服务设施，让那些依然生活在“脏乱差堵”中的市民，早日拥有安全、卫生、舒适和便捷的城市环境，让城市公共服务设施真正普惠全体市民，实现“天更蓝、水更清、路更通、房更靓、城更美”。

根据国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》和广东省委、省政府以及广州市委、市政府的决策部署，未来广州建设国家中心城市的重要内容就是大力发展现代产业，将一些不适应特大城市发展规律的产业转移出去，将现代服务业等高端的生产要素吸引进来，进而提升城市综合竞争力和辐射带动力。实施“三旧”改造，有利于通过土地整合和功能再造，在不新增建设用地的前提下，为产业转移和结构升级腾出土地、扩出空间；有利于培育以低碳排放为特征的新的经济、财税增长点，推动高新技术、现代服务业等高端要素的加速集聚，是广州率先建立现代产业体系、巩固和提升中心城市地位和功能的重要举措。

加快推进“三旧”改造可以产生即期拉动投资的显著成效，有利于解决广州当前遇到的投资增长放缓的突出问题。据初步测算，若政策激励到位、改造措施得力，广州“三旧”改造将在释放大量建设用地空间的同时，直接和间接拉动超万亿元的投资增长，从而为广州未来经济社会平稳较快增长创造良好条件。

二 广州“三旧”改造政策的特点

与广东省“三旧”改造政策和珠三角其他城市“三旧”改造政策相比，广州“三旧”改造政策有以下几个特点。

（一）“旧城”改造方面

1.确立“拆、改、留”3种改造模式

（1）成片重建改造（拆）。对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，按照现行城市规划要求进行成片重建改造。成片重建改造项目原则上采取“生地”变“熟地”后利用“招拍挂”的方式推进；在有效控制拆迁风险的前提下，允许“生地”以现状公开出让。（2）零散改造（改）。对零星分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，可结合街