近年来，党中央国务院为确保国家粮食安全，促进经济社会可持续发展，实行了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，并提出严守18亿亩耕地的红线目标要求。然而，我国经济增长仍处于快速城镇化、工业化的阶段，土地仍然是最基本的生产要素。与国内大中城市相比，用地需求与耕地保护的矛盾在广州这座全国经济“第三城”中尤为突出，违法违规用地形势一度堪忧。为扭转土地管理的严峻形势，广州市委、市政府从转变经济增长方式、强化依法行政出发，将耕地保有量纳入区（县级市）党政领导干部落实科学发展观的政绩考核评价指标，强化基层领导干部自觉保护耕地资源、严肃查处违法占用耕地行为，并于2008年5月在全市掀起了一场土地执法风暴，坚决执行刚性执法措施，铁腕整治违法用地。2009年1月，市委市政府出台了《关于建立土地执法共同责任制的意见》（下称《意见》），标志着广州市正式建立了以“责任共担、属地管理”为原则，以“政府主导、部门联动”为特点的土地执法共同责任机制，实现了土地资源由“一家管、大家用”到“大家管、大家用”的制度跨越。土地执法共同责任制度建立以来，全市违法用地量大幅下降，成效明显。但是2010年下半年以来，违法用地在局部地区呈现反弹势头，土地管理工作面临新的压力。如何在新形势下，充分发挥各共同责任主体的主观能动性，保持打击违法用地的高压态势，为实现国家中心城市建设目标保驾护航，是摆在市委、市政府和国土资源管理部门眼前的重要课题。

一 广州市落实土地执法共同责任制的现状

被国土资源部称为“广州模式”的广州市土地执法共同责任制度，由四个层面的内容构成。

一是实行属地领导责任制，党政主管领导到位。广州市土地执法共同责任制度创造性地将党委纳入责任主体范围，明确指出区、县级市党委、政府是辖区土地资源保护的主要责任主体，对辖区内防控整改违法用地目标负总责，主要领导是第一责任人，分管领导为直接责任人。在市政府与各区、县级市政府签订的年度《土地管理工作目标责任书》中规定了具体的责任目标，对查处整改不达标的和弄虚作假、隐瞒不报、压案不查的，依法依规严格问责，对区、县级市党委、政府主要领导就地免职。通过抓住区、县级市以下党委政府这一关键环节，有机整合各方面的资源，投入查处整治工作，从而确保查处整治效果。

二是实行部门共同责任制，责任共担形成合力。除属地党委政府外，共同责任制还确定了国土房管、监察、规划、城管、建设、工商、公安、供水供电等16个政府职能部门和单位为土地执法管理的主体责任单位，并以规范性文件明确和细化了各单位在土地执法管理中的责任，构建了市、区（县级市）、镇（街）三级政府与职能部门、纵横结合的执法监察网络。同时，建立了各级国土房管部门与法院、检察机关、公安机关的行政执法与刑事司法的衔接机制，着力清查和打击全市卫片执法检查中涉及的土地犯罪；强化了土地林业执法联动机制，借助林业公安的力量，打击无序砍伐林木、破坏林地的违法违规用地行为。通过充分合理配置各职能部门的行政资源，克服了“多头管理等于无人管理”的弊端，切实变土地管理为“大家管、大家用”。

三是实行刚性目标责任制，强化查处整治效果。广州市通过市、区（县级市）、镇（街）政府层层签订整改工作责任书，明确年度辖区新增违法用地面积必须少于根据各区（县级市）管辖面积、耕地保有量确定的违法用地限制性指标，违法用地立案率、查处率、结案率必须分别达到100%、100%和98%以上，违法占用耕地面积占比不得高于15%，辖区违法用地量必须逐年减少等刚性整改目标。不能完成刚性目标的地区，不仅暂停用地审批，而且依法依规追究各级党政主要负责人及相关责任人的责任。实践证明，刚性执法增大了违法用地的成本和风险，对违法者产生了强烈的震慑效果，遏制了违法违规用地现象的蔓延。

四是严格责任追究制，确保查处整治责任的落实。广州市土地执法共同责任制度贯彻“位子”、“帽子”和整治违法用地成效挂钩的原则，建立考核机制、倒查机制，严格落实问责制度。实行严格的责任追究制度，进一步强化了属地领导干部的守土意识，保证了查处整改措施落实贯彻不走样。时任市委书记朱小丹曾亲自