一 研究背景

2015年10月21日，国务院正式颁布了《居住证暂行条例》，并在中共中央“十三五”规划（2016～2020年）中明确指出在全国“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖”。相关条例及规划的出台，大大推动了我国流动人口“居住证时代”的开启。毋庸置疑，这一管理办法顺应了国家人口流动背景下城镇化发展的大趋势，保障了流动人口享受基本公共服务的权利，对我国户籍制度改革具有里程碑式意义。此后，备受瞩目的北京市居住证制度也有了重要推进，北京市于2015年底面向社会颁布了居住证征求意见稿，并计划于2016年开始实施。此外，《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出要“实施居住证制度，稳妥推进在京稳定就业和生活的常住人口落户工作”，这标志着北京市即将开启实行流动人口居住证制度的新篇章。作为首都及流动人口高度聚集的超大城市，北京市的居住证制度一直受到社会各界的广泛关注。北京市居住证制度的设计和实施必将在全国范围内产生很强的示范效应，并对其他超大城市、大城市的居住证制度产生重要影响。因此，北京市居住证制度的顺利实施对这一制度在全国的推行也具有重要意义。

长期以来，北京市始终对流动人口有着强大的吸引力。至2015年北京市常住外来人口已达822.6万人，占总常住人口的37.90%。由于户籍制度等的限制，在京流动人口在工作、生活等方面面临一系列问题。随着基本公共服务均等化的提出，流动人口的权益愈加引起重视，北京市也在不断探索新形势下流动人口服务管理新模式。在北京等特大城市户籍制度改革面临重重阻碍的背景下，居住证制度为保障流动人口权益提供了一个重要途径（魏后凯、盛广耀，2015）。居住证制度从设计上更加注重流动人口的合法权益，强调流动人口享受公共服务的权利，且提供了流动人口积分落户的渠道（王阳，2014）。这一制度的实施是北京市不断创新人口服务管理和社会治理理念的一个重要实践。

然而，居住证制度是一项复杂的系统工程，牵涉部门众多，制度设计影响深远，且北京市当前面临较为复杂的人口问题，更是对居住证制度的实施提出严峻挑战。因此，深入分析北京市居住证制度实施过程中面临的一系列问题，保障居住证制度的顺利实施，确保居住证制度的政策效果，无论对于北京市还是对于全国的居住证制度推行都具有重要意义。本文在回顾北京市人口规模调控及流动人口服务管理模式历史沿革的基础上，总结和梳理了当前北京市实施居住证制度面临的若干问题，并提出了相应的政策建议。

二 北京市人口规模调控及流动人口服务管理模式的历史沿革

1980年以来，我国开始迎来人口流动的大潮。北京市作为首都，吸引了大量流动人口，其流动人口规模从20世纪80年代的不足100万人快速增加到2015年的822.6万人。伴随着流动人口规模的持续膨胀，以及社会治理理念的不断创新，北京市针对流动人口的相关政策也经历了一系列调整变动。

20世纪90年代中期以前，北京市流动人口呈现小幅稳步增长的趋势，1978～1994年，流动人口从21.8万人增至63.2万人，占总人口的比重为2.5%～5.6%，这一时期户籍制度大大限制了流动人口入京。从90年代后期开始，我国市场经济体制逐步确立，户籍制度等传统行政管理制度对人口流动的束缚和限制作用越来越弱，人口流动趋势愈加明显（王美艳、蔡昉，2008）。1995年人口统计数据显示，北京市流动人口规模迅猛增加，突破了180万人。作为应对，1995年7月，北京市正式开始实施《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，从居住、就业等方面规范流动人口进京，其中明确提出对外地来京务工经商人员严格执行“暂住证”制度。这一政策在短期内的确起到了十分显著的控制流动人口规模的作用（张国锋，2012）。1995～2000年，北京市流动人口规模实现了稳中有降。然而，在执行过程中暂住证制度的弊端不断显现，尤其是自2003年“孙志刚事件”之后，暂住证制度的管理功能逐渐弱化，由强制申领转变为免费、自愿办理。2005～2015年，北京市虽然保留了“暂住证”，且仍将其作为政府部门掌握流动人口信息的重要途径，然而此时暂住证基本处于“名存实亡”的状态，其作用已经十分有限。2015年，国家出台相关规定全面取消了暂住证制度。

与此同时，200