一 导言

当代中国社会，人口管理已成为国家治理的一项重要工作。人口管理不仅在宏观层面深刻影响着国家和社会的正常运行，同时也在微观细节上渗透到每一个人的日常生活之中。当代中国社会中的人口管理在某些形式和内容上沿袭我国历朝各代，因此，当历史的车轮行至今日，我们仍有必要重新翻开历史的画卷，回归历史场景，提炼出我国人口管理中的传统文化元素和治理基础，以便为破解当前人口管理难题，探寻适合中国国情、具有中国特色的发展道路服务。

回顾历代我国人口管理的整个过程，我们不禁要问：基于现代意义上的人口管理在我国历朝各代中是如何演绎和发展的？其中遵循了怎样的内在逻辑？“人口管理”在国家和社会发展中发挥了怎样的历史作用？它与其他各项制度又存在怎样的密切联系？“人口管理”在几千年绵延不绝的、独特的中华文化中表现出怎样的现实特点？这些特点又能给我们当前及未来的人口管理改革带来怎样的经验与启示？接下来，本文将从“人口管理”的组织形式、“人口管理”的对象和手段等方面，探寻这些问题的历史答案。

二 以乡里社会为基础的“人口管理”形式

户口管理的重要内容，就是将户口以一定的组织形式，依一定程序加以编制，也称为户口管理形式或编户形式。古代户口管理形式与行政建制基本是一致的，从广义上说，“历代各级行政建制都是户口编制”（宋昌斌，1991：317）。

西周时有“国”“野”之别，王都地区为国，王都之外为野。国中设有六乡，野中设有六遂，《周礼》中记载的西周编户组织（孙诒让，1987），同时设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职加以管理（姚秀兰，2004：108）。乡遂制编户的主要功能就是掌握、控制人口，而这也是统治者编定户籍的意图所在，乡遂编户形式遂成为后世编户形式沿袭的基础（姚秀兰，2004：109）。

秦朝的户籍管理依托于郡县制和基层的行政机制得到全面确立和实施。秦朝，户籍管理形成了郡、县、乡的三级制管理形式。乡、亭是民众的直接管理者，对民户情况最为了解，因而承担的管理责任也相应地要大（姚秀兰，2004：27）。

从户籍管理组织形式的建构来看，从商鞅变法开始，实行郡县制度，以五家为伍，十家为什，户成为基层组织的最基本单位。到两汉时，一家一户的编户齐民便成为中央集权制政府统治的基础。所以，两汉首先是严控县以下的乡里基层组织的管理，加强乡里基层组织——什伍组织的建设。

隋初受魏晋户口管理形式影响，实行族、闾、保三级编户形式，一度取消了“乡”级编户形式。唐沿隋制，并在此基础上有所发展，实行“乡、里、村、保”四级编户形式。两宋总体上是实行保甲制编户。北宋初期，继续实行前代乡里制人口管理形式，南宋因袭北宋，初期实行乡里制编户，中后期实行保甲制编户（赵秀玲，1998：29～31）。明清户口管理形式虽较为复杂，但基本上还是以保甲制的管理形式为主，国家对人口的控制越加严密，乡里自治色彩也就越发减弱。明初推行赋役黄册，将民户以里甲编排，明中后期，里甲管理职能丧失，为维护乡里社会安宁，各地自行推行保甲制编户。清初户口管理沿用明朝旧制，实行图甲（里甲）编排，但随着赋役户籍管理的废止，保甲制编户形式通行全国，成为清前期通行的户口管理形式。

晚清政府时期的户口管理形式是乡镇自治制户口管理与警察监督制两者相结合的方式。“各地方所有巡警官长，均有协助调查户口之责。”改变了传统由乡官统领的单一户政管理模式，奠定了近代“户警合一”管理制度的基础（黎世蘅，1922：80）。

南京国民政府的户口管理形式是形式上的乡村制户口管理、实质上的保甲制户口管理。南京国民政府承继了晚清以降的乡村自治，其保甲制户口管理形式与明清时期的保甲编户形式一样，都是强化对乡里社会的控制（姚秀兰，2004：128）。以警察为主体，由所谓乡镇自治人员充任户政人员——“户警合一”，是近代户政管理制度的一大特色。

总之，从历朝历代人口管理的组织形式来看，我们可以大体得到两点结论：一是国家关系和家族关系融合为一，家族伦理观念被纳入君统观念之中；二是从先秦到民国整个人口管理制度发展的历程来看，经历了传统上由乡官统领的单一户政管理模式到近代“户警合一”管理制度的转变，人口管理