“三旧”（指旧城镇、旧厂房和旧村庄）改造是国家为解决改革开放以来城市经济高速增长带来的建设用地扩张过快、土地利用粗放、土地利用效率低等问题的政策创新，该政策以广东省为试点，并逐渐向全国推广。“三旧”改造是广东省重要的政策创新，是城市更新的主要抓手，体现了城市更新中对政策进行探索和创新的内涵。“三旧”改造在广东的成功，对我国深化土地制度改革、探索土地增量开发转变为存量开发、推动城市更新、寻求城市发展的新路径、引领土地节约集约利用示范创新有着重要意义。

一 广州市“三旧”改造是城市更新的重要抓手

城市更新是将城市中已经不适应现代城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。“三旧”改造政策创新解决了当前广州市城市更新具体实施的难题。

（一）“三旧”改造政策之前广州市城市更新零星开展

“三旧”改造政策出台前，广州市政府对城市更新进行了一系列探索，主要分为三个阶段。

一是20世纪90年代初，为解决城市中心区拥堵等问题，广州开展了地铁、内环路建设等一系列重大基础设施建设并带动旧城区的更新改造以及房地产的开发。

二是2000～2005年，城市发展主要以向外扩展建设新城为主，同时加强推进旧城公共设施建设及危改工程，提升城市形象。

三是2006～2008年，广州发展战略在“东进、西联、南拓、北优”八字方针的基础上新增了“中调”，并借助筹办2010年亚运会的契机，加大了旧城、旧村改造和城市景观整治的力度。

（二）“三旧”改造政策加快广州市城市更新进程

2009年，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称“省78号文”）正式提出了“三旧”改造的概念。

广州市“三旧”改造大体分为两个阶段。

启动阶段：广东省78号文出台至2012年，“三旧”改造以市场主导，加快推进，以单个项目改造为主，注重改造效率。

有序推进阶段：2012～2015年，“三旧”改造以政府主导、规划先行、配套优先、成片改造为主，更注重综合绩效。

广州市“三旧”改造实施以来，成效显著。

第一，有力推动了城市产业转型升级。以成片连片改造项目为主，重点推进成片连片改造项目12个，用地面积达76.35平方千米。

第二，有效推动了城中村改造，促进城乡一体化。旧村全面改造25个，旧村综合整治2个。在融资地块出让方式上，协议出让22个，公开拍卖3个。通过城中村改造和完善历史用地手续，增加公益性用地7.39平方千米，新增公建配套设置470个，增加经营性用地14.92平方千米。

第三，盘活低效存量用地，提升节约集约用地水平。2009～2015年，“三旧”改造平均节地率达到48%。按此指标估算，广州市“三旧”改造标图建库581.14平方千米全部改造完成后，可节约用地232.46平方千米，可带动地区生产总值增加数万亿元。

第四，完善功能布局，提升城市形象。通过对城市重要节点、重点区域、重大发展平台项目实施成片连片改造，有效改善城市景观，提升城市形象。

第五，传承历史文脉，打造城市品牌。通过改造，充分挖掘老城区潜在的资源，弘扬岭南文化，打造城市品牌，提升城市品位。

（三）“三旧”改造创新点

广州“三旧”改造主要在简化历史用地完善手续、改造模式和土地供给主体、土地增值收益分配等方面进行了创新，取得了良好的成效。

第一，简化了历史用地手续完善程序，加快存量土地流通，吸引社会投资，盘活低效利用土地。广州市在完善历史用地手续方面，按照广东省“三旧”改造政策执行。历史用地在符合“两规”的前提下，按用地行为发生时的土地管理法律政策落实处理后，按现状完善历史用地手续。相比《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）相关规定，“三旧”改造政策简化了部分用地手续，并且减收免收部分规费。客观上提高政府的土地供给能力，提高了原业主改造的积极性。截至2013年底，广州市完善历史用地手续用地148.82平方千米，其中获省政府批复项目用地0.79平方千米。

表1 完善历史用地手续政策对比

第二，创新供地方式，完善集体土地权能。“三旧”改造政策创新土地出让方式，简化了集体土地转国有用地的手续，有效调动了利益主体参与改造的积极性。根据改造主体的不同，可分为以下两种模式：一是业主申请，市场改造模式，主要包括全面改造的城中村改造和产业