2015年，中国发展研究基金会发布的《中国老年人营养与健康报告》指出：中国老年人群的营养健康面临严峻挑战，近半数老人处于营养高风险状态。根据2012年的统计数据测算，老年人营养不良的疾病经济负担总额为841.4亿元，其中直接负担为639.3亿元，约占全国卫生总费用的8%。这一严峻问题所折射出的营养相关公共卫生服务不完善与老年营养餐市场发展滞后等已经成为亟待关注的重要议题。鉴于此，在居家养老服务体系的讨论中，对老年膳食服务进行专门的讨论是很必要的。

一 老年膳食服务的理念转变：从“就餐便利”到“营养促进”

自从2009年民政部出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，2010年国家“十二五”规划确立“社会化养老服务体系”的建设目标，各省区市开始依据各自的实际情况，逐步摸索推进居家养老服务，助餐是其中的一项重要服务内容。大中城市相继出台了老年餐桌扶持政策，重点解决三无、孤寡、空巢及失能老人的“吃饭难”问题，已经取得一定的成绩。然而，伴随老年餐桌的实践，许多规范性问题也不断暴露，其中老年营养与膳食搭配的问题最受关注。

伴随中国经济的发展以及人口老龄化的不断加深，慢性非传染性疾病已经取代传染病成为威胁中国人口健康的首要原因。膳食结构失衡与不健康饮食，作为近几十年来慢性病增长的重要原因^[1]，已成为亟须重点解决的健康问题；老年人群作为营养风险与慢性病的高危群体，其营养与膳食更是受到重点关注。2001年，卫生部发布的《中国食物与营养发展纲要（2001—2010）》将老年人群作为营养改善的重点人群，提出要建立老年人营养保障制度；2010年，中国营养学会除了修订《中国居民膳食指南》外，还专门针对老年人群的生理特点，修订了《中国老年人膳食指南》；2014年2月，国家卫计委和农业部联合发布了《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》，再次将老年人列为重点人群，提出研究开发适合老年人身体健康需要的食物产品，并开展老年人营养监测与膳食引导。近些年，营养被视为健康老龄化的物质保障，越来越受关注；老年膳食服务的重点也将从“解决困难老人的就餐便利”逐渐向“促进老年人群的合理饮食与提高老人的营养健康水平”发展。

二 老年膳食服务的地方政策分析

近些年，各省市地区政府陆续出台了相关政策，均将老年助餐服务作为重要服务项目列入其中。其中，北京、上海、天津、南京等城市出台了专门性的政策文件。对这几个城市的老年膳食服务政策的整理和分析如下（见表1）。

表1 部分城市出台的相关政策

续表

（一）北京市

1.老年膳食服务的第一波推动：供方和需方的培育（2009）

北京市老年膳食服务的规模化开展是从2009年开始。2009年，北京市政府转发市民政局、市残联关于《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》（简称“九养”办法），其中“九养”的第三条是“建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌”。文件提出，用3年左右的时间在全市具备条件的城乡社区（村）建立养老（助残）餐桌，解决行动不便的老年人和残疾人的配餐、就餐和送餐问题；实施办法是，由政府居家养老服务工作主管部门，选择有资质的餐饮企业来完成。除了养老（助残）餐桌的建设计划，“九养”办法还确立了建设居家养老（助残）券服务制度，向符合条件的老年人（残疾人）发放养老（助残）券，以购买各种方式的养老（助残）服务。该文件发布后，养老助餐市场的供方和需方开始培育、发展。2010年年初，由于服务供给市场不成熟导致养老（助残）券难以发挥效用，该问题得到政府的高度重视，政府因此决定加快养老（助残）餐桌的建设速度，将3年的建设目标缩短成1年，即1年内达到全市各社区全覆盖。之后短短一年内，全市签约和建设养老（助残）餐桌迅速达到4000多个。

养老（助残）餐桌“大跃进式”的发展必然会带来许多问题。关于养老（助残）餐桌的运营状况，以及对于北京市老年人和残疾人的就餐有着什么样的贡献，我们没有全面的数据信息。但是，从2014年中国疾控中心营养与食品安全所的抽样调查来看，运营情况并不乐观。在养老（助残）餐桌签约餐饮企业中，仅有48%“回答”仍在运营老年餐桌，66.7%为无障碍餐厅，仅11.5%“回答”有专门的老年套餐。然而，研究者进一步对电话中“回答