重农固本，是安民之基。几千年来，中国高度注重农业、农村和农民问题。新中国成立后，政府通过土地改革、农业合作社和人民公社化，为新中国建立完整的国民经济体系提供了稳定的产业基础和社会环境。中国的市场化改革从农村起步，家庭联产承包责任制的大规模推广为改革开放之初的农业增长、农村集体经济积累和农民解放提供了制度保障，也为后来市场导向的工业化、城市化和经济持续快速增长奠定了前提条件。

从中国政策的角度来看，农业、农村和农民问题从来就不是一个局部问题，而是一个全局问题，从而得到每一代国家领导人的充分重视。每一轮新的经济体制改革，也都要再度从农村、农业和农民起步。例如，党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十七大报告又再次强调“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，党的十八大报告则提出“解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。2015年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了未来五年的“三农”工作重点：“大力推进农业现代化。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础”，“实施脱贫攻坚工程。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战”。“推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。”

一 “三农”的金融视角

2000年3月，时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平写信给朱镕基总理，反映了农村基层存在的严重问题，指出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对“三农”问题的关注，成为第一个以一个乡党委书记身份用数据说话、系统提出“三农”问题的人。朱镕基总理批示“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。^[1]2000年9月，曹锦清的《黄河边的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》正式出版，成为反映“三农”现状和“三农”问题的又一力作。该书同样采用了1996年河南、河北两地大量乡野调查数据来说明农村治理的滞后、农村社会的分化和农民生活的困苦。

从2003年开始，具有明确政策导向的中央一号文件开始连续聚焦“三农”问题^[2]。最为系统的是中国共产党十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中关于“三农”金融的部分是“建立现代农村金融制度”，提出：“放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”主要政策是：①综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；②各类金融机构都要积极支持农村改革发展。坚持农业银行为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络。拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。改善农村信用社法人治理结构，发挥为农民服务主力军作用。规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条