全面推进依法治国，对地方立法质量提出了更高要求。如何根据地方治理的实践需求与发展方向，全面提升地方立法的科学性和民主性，有效拓展公民与社会组织参与地方立法的制度途径，不断完善公众参与地方立法的体制与机制建设，成为地方社会治理的时代命题。山东省地方民主立法的公众参与机制建设已形成了特色鲜明的实践经验，分析总结这些实践经验和具体做法，研究民主立法的公众参与方面存在的问题与困难，并提出相关的建议、对策，有重要的理论意义和现实价值。

一 地方民主立法的理论基础和重要意义

党的十八届四中全会提出要“推进科学立法、民主立法”，要“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”^[1]，这是对地方民主立法的顶层制度设计。地方民主立法，是在科学立法、民主立法的基础上提升立法质量的重要步骤，也是实现公民参与权、落实人民群众当家做主、全面推进依法治国的必然要求。

（一）地方民主立法的基本内涵与表现形式

地方立法是指具有地方立法权的国家机关所制定的法律文件及其立法活动的总称。具体来说，地方立法主体包括有地方立法权的地方人大和地方政府，前者可以制定地方性法规，后者可以制定地方政府规章。《立法法》修订后，除省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会具有制定地方性法规的权力外，设区的市、自治州人民代表大会及其常委会也具有了地方性法规制定权，同级人民政府也获得了地方政府规章制定权。

地方民主立法的表现形式较为多元，如人大代表的代议制民主立法、立法的政治协商、专家论证、第三方评估、社会公众参与等。其中，人大代表的代议制民主立法已经形成了较为稳定完整的制度建设，相关法律法规较为完备，而社会公众参与地方立法目前存在着许多问题，相关制度亟待完善。并且，最大限度地发挥地方民主立法优势与积极作用的基本方式是社会公众参与地方立法。所谓社会公众参与地方立法，是指社会公众对地方立法的决议提出、草案论证、颁布实施等各个环节充分表达意见，直接参与地方立法的制定、修改、废除活动并产生实质影响的行为。地方民主立法的社会公众参与形式要求立法内容体现社会公众的基本诉求、考虑立法涉及的利益相关方，社会公众能够有合法途径参与立法过程，社会公众在地方立法过程中拥有话语权，其基本意志能够对立法结果产生影响。在诸多形式的地方民主立法中，社会公众参与因其广泛性和民主性，体现了社会公众对地方立法的态度与需求，是地方民主立法的主要表现形式与核心内容。其中，社会公众既包括公民个体，也包括各种社会组织；此处的“地方立法”采取广义范畴，包括地方性法规和地方政府规章。本次调研也是围绕体现地方民主立法核心要义的社会公众参与形式集中展开。

（二）地方民主立法的制度前提

法律制度支持是地方民主立法的制度前提，是保证社会公众有效参与的刚性约束。

第一，地方民主立法具备明确的宪法规范依据支持。合宪性是制度设计的起点。我国宪法明确规定了“人民主权原则”，即“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民是国家一切权力的最终行使主体，则立法权也最终归属于人民。《宪法》也规定了“依法治国”的人民主体地位，即“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这是对人民通过行使国家权力完成国家治理的宪法确认。立法作为国家事务和各项事业的顶层设计，当然需要社会公众通过各种形式的积极参与，这也是人民行使国家权力的必然要求。《宪法》第3条第2款规定国家机关应对人民负责，受人民监督；第27条规定一切国家机关和国家工作人员对人民负责；《宪法》第41条规定了公民对国家机关及其工作人员的批评建议权。上述宪法条文规范，构成了社会公众参与地方民主立法的明确宪法依据。

第二，地方民主立法符合《立法法》的基本精神与法律法规的具体要求。《立法法》第5条规定了“民主立法”的基本原则，即“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”，确认了民主立法的基本精神与价值。《立法法》扩大了地方立法主体的范围，