政府主导是“四轮驱动”的首要。政府如何主导，何为政府职能，国内行政学界可说是众说纷纭，并未形成统一的观点。主要观点如下，有的学者认为“政府职能，简单地说，就是一个国家的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用”；又有学者认为“行政职能”又叫公共行政职能，在某些条件下又称政府职能，概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观和利益关系的契合，赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位产生、并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称^[1]。

当前，我国各级政府职能定位不明确，政府职能错位、越位现象比较突出。从经济发展看，以增长为唯一导向导致政府职能错位。如在保护环境的问题上，他们不是旗帜鲜明、坚定不移地支持环保部门依法行政、果断治污，而是与污染企业站在同一立场，充当“保护伞”，甚至与企业一起干扰环境执法监督。一些地方相继出现弄虚作假、欺上瞒下、肆无忌惮顶风排污的事件，把环保检查拒之门外、让环境执法吃闭门羹的现象屡见不鲜。一些地方置环境污染于不顾，甚至顶风违规上高污染的大项目^[2]。“先污染后治理”的观念仍然有着很大的市场。一些地方政府官员至今仍抱着经济要发展、污染难避免的观念。另外，当前许多地方政府过多介入微观经济活动，主动或被动地充当着“积极经济主体”的角色，努力完成着各种经济目标、考核任务，为了早出成绩，快出成绩，不惜牺牲长远利益和生态环境的行为也时有发生。更有甚者，某些政府主管部门或官员，为了部门和个人利益，不惜损害大多数人的利益和地区利益甚至危害国家利益，成为某些利益集团的代言人和保护伞。还有一些地区，政府直接干预经济，替代企业决策发展策划和经营，替代市场分配资源，替代法制管理经济，短期行为泛滥，比如引进一些高污染、高能耗企业；违法违规出台优惠政策；重引进、轻服务，各级政府拼命追求经济增长和税收增长，又未能有效限制地方政府的权力，经常为了增长而牺牲环境、生态，甚至牺牲部分民众的权利^[3]。

也就是说，过去若干年，中国整个社会带有强烈的物质主义色彩。可以说，以增长为唯一导向，导致地方政府职能错位、行为扭曲，进一步导致社会的失调，也造成了文化与精神的失调。这些问题都需要通过加大政府行政体制改革，转变政府职能去逐步解决。

而建设生态文明社会，实际上意味着政府要重新定位自己在社会中的角色，重新安排自己的职能。政府要做“裁判员”，而不是做“运动员”。切实发挥政府经济调节、市场监管、公共管理、社会服务等职能。

首先，生态文明建设标志着中国共产党对人类文明结构和进程认识的拓展和深化。对文明问题的认识可以从文明结构与文明进程的静态和动态结合中加以全面把握。在对文明结构的认识上，在十五大及以前的一段时期，中国共产党明确提出了“物质文明”和“精神文明”范畴，强调社会主义物质文明和精神文明“两手抓、两手都要硬”；中国共产党十六大报告明确提出“建设社会主义政治文明”命题，强调在推进全面建设小康社会进程中，要促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展；党的十七大报告则首次明确提出生态文明范畴，把建设生态文明作为全面建设小康社会的新目标，实现了从“二个文明”向“四个文明”认识的飞跃。在对文明进程的认识上，明确提出建设生态文明思想，表明中国共产党清醒地意识到传统工业文明的弊端并希望采取措施努力实现从工业文明向生态文明的转变。

其次，生态文明建设是社会主义市场经济体制发展和经济全球化的必然要求。市场经济的载体是商品，商品来自自然资源的转化和再生。一方面是自然资源的有限性，另一方面是利益追求的无限性。加强生态文明建设，就会使人们树立新的理念，正确面对“有限性”与“无限性”，自觉维护生态平衡，有条件地去改造、利用和保护自然，在开发中保护，在保护中开发，将过去多年坚持的资源开发主导型战略转变为建设生态主导经济区战略，走生态经济型