2014年，中央提出“三个1亿人”的城镇化发展总目标，出台《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》（以下简称《新型城镇化规划》），确立了我国新型城镇化发展的总体构想。2015年，重点领域改革不断深化，相关配套政策陆续出台，中央城市工作会议时隔37年后再次召开，为城市发展做出整体部署，意义十分重大。为了对2015年城镇化政策的发展变化有一个更加系统、条理的认识，本文将分为户籍制度改革政策、城镇规划建设政策、经济支撑政策和生态文明建设政策四大类，分别详述。

一 户籍制度改革政策

新中国的户籍制度形成于20世纪50年代，经历了一个由禁止迁移流动、将人口主要留在农村到鼓励农业人口在各类型城镇长期居住的较长历史过程。

（一）政策沿袭

1951年7月，公安部公布的《城市户口管理暂行条例》标志着我国的户籍登记制度开始形成，随后国家通过户口登记制度、市镇粮食定量供应、农村粮食统购统销、禁止农村人口盲目外流等多种措施限制农民向城镇流动，此时户籍制度的主要作用是户口登记和食品配给。1961年，面对经济困难局面，中央工作会议制定了《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》，做出了“三年内城镇人口减少2000万以上”的决定，并在同年开始将户籍制度与食品燃料配给、婚姻生育、医疗养老、教育就业等全面挂钩，利用户籍制度将城乡切割成两个不同的社会群体。1964年8月，国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》明确了对人口流动两个“严加限制”的要求，即人口从农村迁往城市、集镇的要严加限制，从集镇迁往城市也要严加限制。1975年，《宪法》将“公民迁移自由”从条文规定中剔除，1977年国务院再次批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出要严格控制“农转非”。我国在改革开放前的户籍制度以城乡二元、限制人口流动为主要特征。

1978年以后，城乡二元的户籍制度开始逐步松动，特别是乡镇企业和城市经济的繁荣吸引大量农民进入城镇寻找就业机会，1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》发布，开始允许在口粮自理的条件下，务工经商农民可以落户集镇。1992年公安部出台《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定在小城镇、经济开发区等地区可以实行当地有效的城镇居民户口制度，即可以享受与正式户口相关待遇、但需要多年才能转为正式户口的“蓝印户口”政策，这成为缓解进城农民多、户口指标少这一矛盾关系的重要举措。随着小城镇户籍改革试点的逐步展开，2000年国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，实际上取消了对小城镇（即县级市及以下的城镇）的落户限制。2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步实现城乡基本公共服务均等化，我国户籍制度放开的范围由最初的集镇向各类城镇、城市逐步扩大。2014年3月，《新型城镇化规划》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模，并明确规定“大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年”“特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏”。2014年7月国务院发出的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，户籍制度改革总的指导思想，就是按照“尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量”的原则，以农业转移人口为主要人群，以推进户籍制度改革和实现基本公共服务均等化为主要手段，努力实现“约1亿农业转移人口落户城镇”的奋斗目标，以上两个政策文件成为各地区制定农业转移人口落户政策的主要依据。

1984年，深圳率先实行了暂住证制度，1985年公安部发布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，允许社会成员在户籍所在地以外地区长期居住并办理暂住证；同年《中华人民共和国居民身份证条例》公布，我国的人口信息登记制度开始走向全国统一。上海自2002年6月试行居住证制度，2010年发改委发布的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次提出在全