加快推进农业转移人口的市民化是全面建成小康社会的重要任务。近年来，众多改革举措的出台和实施，为推进农业转移人口市民化提供了政策保障，也积累了丰富的实践经验。那么，改革的效果如何，农民工市民化的难点有没有被突破，如何进一步深化改革？本文将对这些问题进行探讨，并提出相关的政策建议。

一 农民工市民化面临的突出难点

（一）户籍福利问题

改革开放以来，我国的城镇化以前所未有的速度快速推进，城镇化率从1978年的17.9%提高到2014年的54.8%。在这一过程中，农村劳动力向城市转移对城镇化的快速推进起到了重要作用。然而，城市特别是大城市在管理体制和政策上，未能转变观念、尽到责任，吸纳农业转移人口在城市落户、转为市民的任务并未完成。当前，以常住人口计算的城镇化率虽然不断提高，但户籍人口城镇化率却仍然滞后。2014年全国人户分离人口达2.98亿人，其中绝大多数为进城务工的农业转移人口。由于很多城市福利都与户籍挂钩，使得农民工虽然常年在城市工作生活，但无法在教育、社会保障等方面享有城镇居民的基本公共服务。城市没有把进城农民工尤其是跨省工作的农民工作为城市居民的一部分，对农业转移人口市民化缺乏刚性约束和政策支持，农民工“边缘化”的社会地位未并改变，农民工的农民帽子没能摘掉，仍被视为城市“过客”。

有一种观点认为，农民工无法市民化的主要原因并不在户籍制度，而根本的原因在于自身素质所限，由于农民工大多属于非熟练劳动力，他们只能胜任较为低端的就业岗位，与城市原住居民在劳动力市场上的分割是一种自然状态。^[1]这种观点的理论来源是皮埃尔（piore）的二元劳动力市场理论。该理论认为，一级劳动力市场以资本密集型企业为主，就业者主要是城镇居民，提供的是高工资、高福利、环境舒适、稳定的就业岗位；二级劳动力市场以劳动密集型企业为主，需要的是非熟练的员工，报酬低，稳定性差，社会地位不高，很难吸引城镇本地劳动力，具有对农村外来劳动力的内在需求。^[2]对于农民工来说，无论是工资水平还是社会地位，他们参照的依然是相对落后的农村。所以，虽然他们在城镇做低层次岗位工作，面临着社会福利歧视，但他们仍然可以被接受，把这一岗位视为他们获取更高收入和更高生活水平、更高社会地位的重要手段。

有不少学者结合中国实际对这一问题进行了实证研究。他们利用Oaxaca-Blinder模型及其衍生模型将农民工和城镇职工的收入差距进行分解，大多数研究得出的结论都表明工资差异中能够由人力资本禀赋差异解释的部分占据更大比重。^[3]

然而，究竟是因为自身素质不够高导致农民工处在与城镇原住居民分割的劳动力市场上，还是由于城乡二元的户籍分割导致农民工在教育、医疗等公共服务上的待遇缺失从而难以积累足够的人力资本，这本身是一个鸡生蛋还是蛋生鸡的问题，可以不去争论。但可以明确的一点是，即使在城市二级劳动力市场上就业，农民工也对城市的建设和发展起到了不可替代的作用，是城市系统的一个有机组成部分，因而获取与城镇原住居民同等的公共服务和社会福利待遇就是情理之所在。而阻碍农民工获取与城镇援助居民相同的福利待遇的最重要制度障碍就是户籍制度。

（二）城市住房问题

住房在社会分层中是一个非常重要的因素^[4]，拥有城镇住房是城镇外来者成为定居者最重要的标志，是流动农民工实现永久迁移，成为市民的基本条件。但在农民工市民化讨论中，住房问题常常被忽略。虽然近年来农民工的住房问题逐渐受到重视，但住房对农民工实现永久性迁移的作用在理论上的重视程度仍然不够。在我国，农民工基本上是依附性居住方式，他们主要居住在工棚、单位宿舍、城中村及城郊的民房等非正规住房，位置偏远、条件简陋、环境恶劣，不同于作为永久性迁移标志的住房。农民工与城镇居民在居住上的二元分割，是农民工非永久性迁移的重要原因之一。

居住分割阻碍了农民工收入水平的提高。第一，居住分割使不同的人群居住于不同的居住环境中。农民工群体长期集中居住在非正规住房中，使他们养成了相似的生活方式和地位认同，形成了与城镇社会不同的社区文化，很容易导致文化隔离和阶层互斥，大大降低了农民工与城镇居民之间社会互动的机会，也就很难获得