一方面，农民工群体数量庞大、市民化成本巨大，这决定了对农民工市民化不可能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程；另一方面，农民工群体出现了分化趋势，城市规模和地区差异也比较明显，这决定了对农民工市民化完全可以差异化对待，分类施策，因势利导，有序推进。

一 农民工市民化的类型差异与政策协调

依据流动特征和程度的差异，农民工可以划分为三个亚群体，一是常年进城务工经商、季节性往返于城乡之间的“候鸟型”农民工；二是间歇性或短期季节性在城镇务工，以农业为主、务工为辅，或务工与务农并重的“双栖型”或“兼业型”农民工；三是多年在城镇工作、举家迁往城镇居住并基本上融入城镇的“沉淀型”或“筑巢型”农民工。不同类型农民工的市民化意愿和市民化能力有巨大差异，政府需要依据不同亚群体的市民化意愿和市民化能力，选择相应的政策和支持重点（见表1）。

表1 不同类型农民工及其政策重点

（一）“候鸟型”农民工市民化及政策重点

1.科学统筹城镇建设规划，增强“候鸟型”农民工的归属感

政府在制定城镇建设规划时，要充分考虑用工企业，特别是劳动密集型企业的农民工居住问题，允许和鼓励有实力的用工企业利用自身拥有的土地建房解决农民工居住问题。

2.加快城乡一体化的社会保障建设，重点解决新生代农民工的社会保障

新生代农民工已经成为农民工群体的主体。与老一代农民工相比，新生代农民工更注重发展，更渴望跳出“农门”。必须打破城乡二元结构，加快城乡一体化的社会保障建设，逐步实现城乡教育、养老、住房等基本保障均等化，消除农民工后顾之忧，增强其城市归属感。

（二）“双栖型”农民工市民化及政策重点

1.建立留守人口保障机制，降低土地对“双栖型”农民工的牵制力

（1）针对农村留守人口，政府应进行制度创新，建立留守人口保障机制，强化公安系统维护社会治安的职能，发挥派出所的作用。

（2）对土地流转进行制度创新，改革家庭承包土地的现有约束性制度，减少土地对农民工家庭的牵制力。根据国家政策，引进市场机制，实行多元化土地流转模式，以“保地”代替“退地”，以土地的市场价值弥补由市民化带来的不确定性风险，降低土地对“双栖型”农民工的牵制力。

2.保障“双栖型”农民工的劳动权益，降低农民工进城务工的社会成本

（1）成立专为农民工服务的职能部门。如检查督促用工企业遵守法律法规，履行用工的责任和义务；对农民工定期组织体检，免费为其子女预防接种；做好农民工就业指导、职业培训，提高劳动者综合素质；建立农民工投诉办理制度，为农民工提供法律援助等。

（2）完善法律法规，加强劳动监察等行政执法队伍建设，将农民工纳入工会管理。

（3）加快清理取消农民工进城就业的歧视性规定，营造有利于农民工平等就业的环境。

（三）“筑巢型”农民工市民化及政策重点

1.必须尽快解决“筑巢型”农民工的户籍问题

（1）特大城市要实行积分制，引导农民工的落户预期。同时通过落实居住证制度，以居住证为载体，加快推进城镇常住人口的公共服务全覆盖。在具体落户标准方面，优先解决具有一定技能和学历，在城镇能稳定就业，对农业基本不依赖的农民工落户问题，让他们转化为城镇发展需要的产业工人。

（2）落实当前的农民工落户政策，重点落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中的相关政策，带给农民工切身利益。

（3）坚持尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，优先解决进城时间长、就业能力强的农民工落户问题。

（4）设法让进城农民工按建房成本价购买国有行政划拨用地的“农民工经济适用房”，突破耕地转建设用地不允许跨省域占补平衡的限制，在更大范围内实现耕地转建设用地的占补平衡。

2.实施员工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区“三融入”工程

（1）健全针对农民工的劳动权益保障制度，严格落实相关规定。农民工进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农民工进城就业设置歧视性限制。

（2）完善农民工子女教育管理体制。政府要加大对教育投入，将农民工子女的教育纳入城镇发展计划。

（3）创新流动人口社区和谐机制。流动人口社区和谐机制就是对流动人口的一切服务和管理最终落实到基层社区的体制。

二 农