近年来，有关农民工市民化的问题持续引发各方关注。除了各方热议的农民工市民化成本及其分摊机制、城乡基本公共服务、农民工就业与培训、农村留守人员等议题之外，还有诸多尚未被各方所关注的重要问题。其中之一就是大量农村转移人口进城对我国城镇体系及其相应的行政管理所带来的挑战。具体地说，大量农村转移人口已事实上生活在城市，但现体制还未予正式接纳；由于现体制未予接纳，因此现行城镇体系建设、设计与管理也没有将农村转移人口这一因素充分考虑在内，进而形成我国城镇体系以及与之紧密相关的行政责权配置方面实然与应然之间的巨大落差。

一 失衡的中国中小城镇区划体系

与人口快速、巨量向城市聚集不相称的是，由于各方面的原因，我国城镇体系严重失衡。总体而言，从改革开放以来，我国各个层次的城市都有不同程度的发展，城市总数从1978年的193个增加到2010年的658个，增长了3.4倍。其中，1000万人以上的特大城市增加到6个；500万～1000万人口的城市从2个增加到10个；300万～500万人口的城市从2个增加到21个；100万～300万人口的城市从25个增加到103个；50万～100万人口的城市从35个增加到138个；50万人口以下的城市从129个增加到380个，而建制镇则从2173个增加到19410个（见表1）。

表1 全国城市（镇）数量和规模变化情况

但是，改革开放以来，我国以建制计算的城市数并没有同步增长。以地级市为例，1996年城镇化启动之时，有218个，到2010年增加到282个，此后基本上就很少增加，多年稳定在283个。在县级市层面，县改市在经历了20世纪80～90年代初的快速增加后，于1996年被紧急叫停，此后一直严格控制。2010年，我国县级市共376个，此后一直没有增加。在镇一级，一些东南沿海的镇早已聚集着数十万的非农人口和非农产业，但在行政建制上仍然是“镇”，严重影响了本地的公共服务与社会管理，造成了许多问题（见图1）。

图1 1978～2013年地级市和县级市数量增长示意图

总之，在我国城镇化进程中，人口过多过快地向东部、向各大城市流动，这本是工业化城镇化的题中应有之义。但由于城镇建制改革滞后，城镇体系失衡，带来了严重的社会问题。由于人口过多过快地向大城市聚集，很多大城市已经得了严重的城市病，空气污染严重、交通极其拥堵、各类公共服务设施不堪重负，城市生活质量下降。在农村，基础设施破败、人口空心化、乡村一片凋敝。这些问题的发生，固然有城乡规划、产业布局、公共服务不均等多方面的问题，但相关行政体制改革滞后是不容忽视的制度性成因。

二 2015～2050年我国城镇化率及中小城镇预测

（一）2015～2050年我国城镇化率预测

我们建立以下公式来表达城镇化水平与时间之间的关系，然后利用时间序列法对中国未来城镇化的水平进行预测。

y=1/（1+λe^-kt）　　　　　　（1）

其中：y为城镇化水平，t为时间，设1978年为0，1979年为1，2006年为28，λ、k为参数。

对式（1）进行变换，可以得到

（1/y）-1=λe^-kt　　　　　　（2）

对式（2）两边取自然对数，可以得到

ln（1/y-1）=lnλ-kt　　　　　　（3）

令lnλ=a₀，-k=a₁，ln（1/y-1）=y₁，则式（3）就可转化成

y₁=a₀+a₁t　　　　　　（4）

根据1978～2007年的城镇化水平计算出y₁，然后利用SPSS14.0软件计算式（4）的参数计算结果为a₀=1.521，a₁=-0.044。而且，相关系数r²=0.982，可见y₁与t存在显著的线性关系，说明该一元线性回归方程拟合程度较好。

由lnλ=1.521，可知λ=4.5768，所以，城镇化水平的时间序列方程式为

y=1/（1+4.5768e^-0.044t）　　　　　　（5）

根据式（5），我们可以预测2015～2050年的中国城镇化水平（见表2）。

表2 2015～2050年的中国城镇化水平预测

从表1中可以看出，到2020年即“十三五”结束之时，我国的城镇化水平将达到59.17%，到2030年我国的城镇化水平将达到69.23%，到2050年，中国城镇化将达到84.45%。至此，中国城镇化进程将全部完成。届时，如果按14亿中国总人口和峰值计算，将有11.7亿人生活在城市。

联合国人口发展司每两年发布一次世界各国人口发展趋势与城乡构成的分析报告。根据这项研究，到2020年前后中国的城镇化率在60%左右，到2050年接近80%，与本研究的预测比较接近（见图2）。

图2 联合国人口发展司预测的中国城乡人口比重到2050年变化趋势

从图3中也可以清楚地看出，从目前到2050年，我国总体上是一个城市人口增长而农村