“城中村”农民就地市民化关系到统筹城乡经济社会文化协调发展，关系到推动工业化与城市化持续有效进行，关系到保障和改善民生，维护社会和谐与稳定的大局。进入21世纪，济南市城镇化迈入了一个新的历史阶段，随着市委、市政府“拓展城市发展空间，打造现代产业体系”的发展战略的实施，城镇化进程明显加快，“城中村”农民就地市民化问题成为困扰济南新型城镇化一个棘手的问题。从2005年启动“城中村”改造以来，济南市大力推进“城中村”改造方式变革，统筹解决居民的安置补偿、就业、社会保障、户籍管理、经济体制和社区管理改革等问题，努力实现“城中村”居民的就地市民化。

一 “城中村”农民就地市民化的含义

农民市民化指的是作为一种社会身份的“农民”和作为一种职业的“农民”在向城市居民转化的进程中，提升素养并获得的市民基本资格、适应城市并具备一个市民基本素质的过程。随着城镇化的发展，很多农村在地缘位置上已经纳入城市市区，但对它们的管理和执行政策还处于过渡阶段，致使这些村民在生产生活条件、工作、生活方式以及社会福利等方面仍未与城市文明接轨，“城中村”农民市民化问题便由此产生。

随着城市的发展，“城中村”居民的土地被征用，使这部分居民已经没有继续从事农业生产的可能，迫切需要把他们转变为市民。一方面要针对“城中村”由农业社区向非农业社区转变的实际，推进相应地区和人员的城镇化，努力做到既有传承，又有创新；另一方面要立足实际、区分情况，分阶段、分步骤地进行“城中村”改造建设。因此，在拓展城市发展空间的过程中，伴随着“城中村”的改造、消失，必然产生“城中村”农民市民化问题。“城中村”居民的土地被征用以后，在职业和身份上已经变成了“市民”。但是，从文化和社会层面来看，其户籍的改变并没有使农民“角色”的内涵实现完整的转型，土地被征用后，农民并没有真正过上城市文明的生活，这无疑是我们深入研究的问题。“城中村”和城郊失地农民暴露的问题主要是土地权益问题、失地补偿安置问题和社会保障问题。因此，“城中村”改造涉及政府、村民和开发商三者的利益分割。

总结“城中村”农民就地市民化的做法和经验，不仅有助于建立健全农民市民化的长效机制，而且有助于加快拓展城市发展空间的进程，对进一步保障“城中村”农民市民化后的各种权益、促进社会和谐、维护城市稳定、加快城镇化进程有着极其重要的现实意义。

二 济南市“城中村”农民就地市民化的现状

2007年底，济南城镇化水平为63.05%，2014年为67%，到2020年将达到75%以上。随着城镇化进程的加快，济南市发展空间在不断拓展，土地资源紧缺的问题日益突出，目前建成区用地规模已接近400平方公里，规划区内的用地指标已几乎用完，城市发展建设用地不足的矛盾非常突出。在国家采取最严厉的土地政策的新形势下，济南市几乎没有大规模获得建设用地指标的可能性。加快实施“城中村”改造，将为进一步拓展济南市发展空间、打造现代产业体系，促进城区“扩大、长高”奠定坚实基础。

（一）济南市“城中村”界定和农民市民化的范围

“城中村”是城市规划区内还没有完全向城市转变的原农村社区，这些农村社区在急剧的城市化进程中，原农村居住区域的土地、房屋、人员以及社会关系等原地保持下来，没有参与新的城市经济产业布局和分工，仍然以土地及其附着物为它们的主要生活来源，是以初级关系包括地缘关系、血缘关系等而不是以次级关系包括契约关系和业缘关系等为基础形成的社区。

济南市“城中村”指的是在城市规划建设用地范围内，仍然实行农村集体管理的村（居）。根据济南市新一轮《城市总体规划（2005～2020年）》，济南市的中心城面积是1022平方公里，中心城规划建设用地410平方公里。对济南市现有的6个行政区以及高新区的调查统计显示，在410平方公里范围内共有“城中村”486个。根据《全市城市综合整治工程重点推进项目计划》，济南市确定进行改造的“城中村”共有359个，涉及15万户、常住人口约49.4万人，占地总面积232平方公里，其中城区二环路150平方公里范围内共有77个“城中村”，涉及6.5万户、常住人口20.4万人，占地总面积36.7平方公里（见表1）。

表1 济南市“城中村”基本情况

续表