雨水管理是指通过工程、技术、政策、法律等手段调控和管理城市降雨径流的产生和排放过程，从而解决大规模城市化所引发的城市防汛排水压力增大、积滞水频繁、面源污染等雨水问题的一系列措施，包括雨水排除、雨水利用、内涝防治、面源污染控制等方面，是协调人与自然关系、实现经济社会与环境可持续发展的一项重要措施。目前北京市雨水利用已有一定规模，但在雨水管理立法方面，却相对滞后，为推动北京城镇雨水管理与高效利用，加强“海绵城市”建设，本文围绕北京城镇雨水管理的立法条件、关键点，以及主要建议等方面开展立法前期研究，以期为北京城镇雨水管理的立法工作奠定基础。

一 北京市城镇雨水管理的概况

北京市城镇雨水管理研究，始于20世纪90年代初，当时称为城市雨洪利用或雨水利用，借助于国家自然基金项目“北京市水资源开发利用的关键问题之一——雨洪利用研究”，对北京城区雨洪利用对策和方法进行了研究，并取得了一些成果，但由于技术资金等原因，成果并未得到推广。随后，“北京市城区降水水质净化及回灌试验研究”“北京城区雨洪控制与利用技术研究与示范”“城市雨水资源利用技术开发”等项目相继开展，为全市雨水利用的推广提供了借鉴，尤其是2000年启动的中德合作“北京城区雨洪控制与利用技术研究与示范”项目，建设了5种模式、6个不同雨洪利用工程的示范区和1个雨洪利用中心试验场，示范区面积约6万平方米，年利用雨水超过18万立方米，效益显著。

进入21世纪后，由于汛期面临城市内涝等威胁，北京市加紧了有关雨水利用管理方面的研究，并借鉴国外城市应对城市内涝的经验，积极探索了系统管理和调控城市降雨径流、减少灾害并合理利用雨水的途径，即城市雨洪资源的系统管理，推广城镇雨水利用工程。截至2014年7月，北京市已建成城镇雨水利用工程975处，全年利用雨水约6000万立方米。

二 北京市雨水管理过程中的主要问题

近些年北京市城镇雨水管理取得了较快进展，但也面临着一些问题，主要包括以下几个方面。

（一）现有城市开发建设与管理理念存在局限性

当前，北京市城镇排水系统的设计往往更多关注的是雨水的排除，而对雨水的渗、蓄、滞、利用等考虑较少。目前新版的《室外排水设计规范》虽然引入了LID（低影响开发）理念，但尚缺乏强制性。城市基础设施建设过程中相关部门（规划、水务、园林、市政等）之间，以及不同专业之间的相互合作协调仍需进一步加强。立项审批时不严、建设中偷工减料、竣工验收不到位等弱化了雨水利用设施作用的发挥，技术标准和指导意见也未被足够重视。

（二）专项法律（法规）有缺位，削弱了政策措施的执行力

从地方实际的角度来看，北京市虽有一些地方政策对雨水管理起到指导作用，但却没有一项具有针对性、系统性、全面性的专项强制法规和具有社会普遍认可的技术规范予以保障。目前已经实施了诸如《北京市实施〈中华人民共和国水法〉的办法》（2004年）、《北京市节约用水办法》（2012年）、《雨水控制与利用工程设计规范》（DB11/T685-2013）等，但强制力不足，效果受到影响。

（三）雨水管理手段粗放，工程建设、运营等配套制度体系不健全

北京市雨水管理涉及规划、水务、园林、绿化、市政部门，由于部门之间分工不清晰，统筹协调机制难成体系，导致雨水收集利用工作开展阻力较大，效率不高。其次，全市雨水管理过分强调防洪部门、排水部门对初级雨水的处理及雨水的有效排除，雨水管理整体水平较低。配套制度体系不健全，雨水利用工程建设、运营资金不明确，给雨水利用工程的建设和运行带来影响。

三 推进北京城镇雨水管理和利用立法的必要性

北京市是我国最早提倡城镇雨水管理研究的城市之一，在雨水管理利用的多方面已取得了显著成效，但与当前党中央提倡的“海绵城市”的要求还有相当大的距离，在这种背景下，建设“海绵城市”，开展雨水管理和利用呼唤立法先行。

（一）依法治国要求雨水管理依法进行

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。雨水是一种利用价值十分丰富的公共资源，具有非竞争性、非排他性等公共物品属性。政府作为公共物品使用的监管者和分配者，必须按照法律的要求，在法律的框架内依法进行雨水