智慧城市是物联网、云计算、大数据、空间地理信息等新一代信息技术创新应用与城市转型发展深度融合，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式，体现了城市走向绿色、低碳、可持续发展的本质需求^[1]。当前，我国经济发展已进入新常态，开展智慧城市建设既是主动适应经济新常态、提升城市承载能力、促进经济提质增效、提高市民生活品质的现实需要，也是积极引领经济新常态，走中国特色新型城镇化道路，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的战略抉择^[2]。根据党中央和国务院的战略部署，智慧城市已成为应对我国城镇化发展面临严峻挑战、破解“城市病”困境、实现城市可持续发展目标的重要抓手和核心手段，是推进新型城镇化发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一 我国智慧城市发展总体进展

（一）政策文件发布情况

2010年以来，国家相继出台了物联网、云计算、宽带中国、信息消费、信息惠民、智慧城市、“互联网+”、大数据纲要、“中国制造2025”，以及大众创业、万众创新等一系列政策文件（见表1），与智慧城市发展均密切相关，国家层面关于智慧城市的政策部署已比较全面到位。

信息惠民是智慧城市发展的重要内容。2014年1月15日，国家发改委、工业和信息化部等12个部门联合印发《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》，提出要“围绕当前群众广泛关注和亟待解决的医疗、教育、社保、就业、养老服务等民生问题，选择信息化手段成效高、社会效益好、示范意义大、带动效应强的内容作为工作重点，着力解决薄弱环节、关键问题，增强信息服务的有效供给能力，提升信息便民惠民利民水平”，有效推动了民生服务领域的智慧城市建设和发展。

由于发展智慧城市在提高城市综合承载力、促进城市产业经济提质增效、创新社会治理和公共服务、保障和改善民生方面的突出作用，智慧城市建设成为实现中国特色新型城镇化道路的有效手段^[3]。2014年3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》明确提出，“推进智慧城市建设”，“强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。促进跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同，强化信息资源社会化开发利用，推广智慧化信息应用和新型信息服务”，为如何通过智慧城市建设实现新型城镇化指明了方向。

我国智慧城市建设在取得积极进展的同时，也暴露出缺乏顶层规划设计、政出多门、网络安全隐患风险突出等问题。2014年8月27日，经国务院同意，国家发改委联合工信部等八部委联合印发了国家第一份智慧城市系统性指导文件《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技〔2014〕1770号，以下简称《指导意见》），明确了智慧城市发展是一项长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就，提出了“以人为本”“因地制宜”“市场为主”“协同创新”的发展原则和“公共服务便捷化、城市管理精细化、生活环境宜居化、基础设施智能化、网络安全长效化”的发展目标，明确了“科学制定智慧城市建设顶层设计”“切实加大信息资源开发共享力度”“积极运用新技术新业态”“着重加强网络信息安全管理和能力”的建设思路，为地方健康有序开展智慧城市建设提供了切实有效的指导。

智慧城市是大数据发展的主要载体。2015年9月5日，国务院出台了《促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号，以下简称《行动纲要》）。作为我国促进大数据发展的第一份权威性、系统性、纲领性文件，《行动纲要》从国家大数据发展战略全局的高度提出了我国大数据发展的顶层设计，在社会上引起广泛影响。《行动纲要》的核心是推动数据资源共享开放，在《行动纲要》中，“共享”共出现59次，“开放”共出现36处^[4]，与《指导意见》提出的“切实加大信息资源开发共享力度”形成重要呼应。

虽然上述政策都提出了很多保障措施，但真正落实还需要有关部门深入细致研究，拿出切实可行的操作规范，避免政策“看起来很美”但悬在空中。同时，由于这些政策本质上都属于“中国信息化”这同一事物的不同侧面，因此解读这些政策的时候也必须注意整体性解读和关联性分析^[5]。

表1 国家及各部委智慧城市建设相关政策文件一览

续表

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地方层面，按照