在社会保障体系中，社会救助是一项基础性制度安排，通过公共财政的转移支付，扶危济贫，救助社会贫困群体，成为社会的“最后一道安全网”，可以说，社会救助发挥着收入再分配的作用，也实现着社会公平正义。广州经过二十多年的探索和实践，构建了以最低生活保障为核心，涵盖特困人员供养、医疗救助、灾害救助、住房救助、就业救助、教育救助、临时救助等内容，划分为基本生活救助、专项救助、灾害救助、临时救助四大类型的社会救助体系，社会救助也由传统的辅助式的“剩余福利模式”走向以贫困治理为取向的现代综合社会救助。

一 广州社会救助向贫困治理转型

（一）确立最低生活保障制度，促进社会救助转型

最低生活保障制度的确立在社会救助发展历程中具有重要意义，是我国社会救助制度从传统向现代转型的里程碑。传统的社会救助或以救灾救难为重点，或居于国家单位式社会福利模式的辅助、补缺位置，较少关注贫困救助与贫困治理。随着社会主义市场经济的确立与深化，社会结构发生改变，社会群体呈现分化，要求社会救助体系向现代的贫困治理的方向转型。最低生活保障制度是现代型社会救助的核心内容，在全国最低生活保障制度的建构中，广州走在前列。广州自1995年实施低保制度以来，经历了覆盖人群从城镇到农村、从生存保障到基本生活综合保障的过程，保障项目和范围不断扩大，贫困救助、贫困治理的取向越来越明晰，迈进社会救助正常化、规范化的发展进程。

随着广州市经济和社会保障制度的不断发展、完善以及反贫困力度的不断加大，广州最低生活保障的救助理念从保障维持社会救助对象生命所需的最低限度的饮食、穿着和居住条件，保障贫困群众不受冻、不挨饿这一基本生存标准起步，逐步将对救助对象的生活保障从保生存向保障基本生活、健康生活方向转变，在保障生存的基础上，加大保障力度，切实保障贫困群体的基本权益、适度发展权益，不断促进救助对象脱离贫困。

（二）完善社会救助规范化建设，构建综合性托底保障

20世纪90年代以来，广州社会救助政策展开了多方位的改革与完善，在持续推进优化最低生活保障政策的基础之上，各类专项救助政策陆续设立，孤儿救助、流浪乞讨救助、灾害救助、临时救助等群体性、急难性救助政策相继完善，社会救助的托底功能更加厚实，社会救助网络趋于绵密，在政策制定层面，社会救助的规范化有了显著的提升。

首先，最低生活保障制度并非单纯的现金给付保障，通过最低生活保障政策本身及其系列配套政策，形成一项综合性的社会救助核心领域（见表1）。

表1 广州市社会救助领域主要政策文件（1）

在财务管理上，理顺低保资金的公共财政属性，由财政统一负担。从2002年开始，广州市开始推行低保金由商业银行发放的制度，将低保金现金发放改为统一直接支付至保障对象的银行账户，大大提高了低保金发放效率和准确率。为了促进低保人员的社会融入，2005年广州市民政局印发《广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定》，低保人员参加公益劳动成为一项政策安排。2006年广州市政府印发《关于对我市特困人员实行分类救济的通知》，根据贫困人群的实际状况实行分类救济，使得社会救助更加精细化。为了规范低保标准调整程序，广州市2010年印发《广州市调整最低生活保障标准试行办法》，建立了低保标准调整机制。此外，还确立临时物价补贴的启动、发放程序，为低保人员提供了更为及时有效的保障。至此，广州市已经建立了低保金发放、低保标准调整、临时物价补贴、分类救济、低保人员公益劳动等一系列配套制度，全面、有效、及时地为低保人员提供保障。扩大救助的范围，通过分类救济以及低收入居民消费减免的政策设计将低收入边缘群体纳入社会救助体系当中。2015年颁布实施的《广州市最低生活保障办法》（穗府令〔2015〕122号），以政府令的形式对低保对象、申请、救助标准、违法惩戒等做出一系列规定，是广州在社会救助领域建章立制的一个突破。

其次，广州在专项救助领域（见表2），尤其是在医疗救助领域积极探索，改革创新，发展至今，广州医疗救助涵括了资助困难群体参加医疗保险、住院救助、基本门诊与门诊特定项目（门特）和门诊慢性病（门慢）救助、临时医疗救助、商业保险