一 贫困概念的界定

和社会救助相联系的“贫困”一词有多个子概念，不同的概念也对应不同的贫困线标准，也有着不同的社会救助制度安排。

针对“收入贫困”问题，有两大子概念，一个是绝对贫困，另一个为相对贫困。“绝对贫困是指个人或家庭缺乏起码的资源，以维持最低的生活需要，甚至难以生存，这里的最低生活需要一般是基于营养和必需品的要求”。^[1]世界银行的“1天1美元”法^[2]、市场菜篮法^[3]、恩格尔系数法^[4]、马丁法^[5]所计算的贫困线都会偏低，都接近于绝对贫困线^[6]。“相对贫困”概念的提出，是因为一些经济学家认为：“贫困不仅取决于个体和单个家庭的总收入情况，还取决于社会中其他人的收入水平，因为贫穷会导致穷人因缺乏资源而被剥夺了许多权利和现实机会，这便是相对贫穷的标准……相对贫困就是指个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到社会的平均生活水平，通常只能维持远远低于平均生活水平的状况。”^[1]发达国家一般以平均收入的50%～60%作为贫困线的标准。^[6]

除了绝对贫困和相对贫困的划分，还有学者把最低生活保障所应满足的居民基本生活分为三个层次，包括生存需求、温饱需求和发展需求：“生存需求的必需品主要包括食品、居住、日杂等。其中食品又可细分为主食、蔬菜、禽蛋、食油、辅料等；温饱需求在生存需求基础上增加衣着、医疗和交通等项目；发展需求则在前两者基础上再增加教育和通信等内容（有的地方将医疗归入发展需求）。”^[7]

除了收入贫困这种对于结果的衡量之外，还有对于贫困原因的分析，比如能力贫困^[8]、资源要素贫困^[9]、系统贫困观^[10]等。

对于“贫困”概念的分析有助于我们评估社会救助制度的实施效果，以及提出改进的可能性。

二 对广州最低生活保障标准的比较分析

1995年7月，广州市政府正式出台《关于广州市实行最低生活保障线的通知》（穗府〔1995〕87号），明确要求对“三无”人员（无劳动能力、无生活来源、无法定供养人的老年人、残疾人和未成年人），各类特殊救济对象，无业人员家庭，生活困难人员家庭，离、退休（职）人员供养的家庭等给予社会救济，这标志着广州最低生活保障制度的建立。“1997年，当中央政府决定将低保制度推广到全国所有城市时，广州市则在省政府政策框架下着手建立覆盖城乡、统一的低保制度，成为全国最早实现城市、农村最低生活保障制度均覆盖的城市之一”。^[11]《广州市最低生活保障办法》（穗府〔2015〕122号）已经在2015年4月13日广州市政府第14届160次常务会议讨论通过，自2015年7月1日起施行。这标志着广州市的低保标准的制定、实施都更加规范化、制度化。广州市民政局和广州市财政局《关于提高我市低保及相关社会救助标准的通知》（穗民〔2015〕216号）于2015年7月29日正式印发。这一通知宣告从2015年1月1日起提高广州城乡低保标准，并全面实现了城乡低保标准一体化，全市低保标准统一提高到月人均650元。^[12]

（一）对广州最低生活保障标准的分析和比较

这一部分将从低保标准、保障人数、配套政策等几个方面来讨论广州市最低生活保障制度在保证居民的生存需求、温饱需求和发展需求方面所起到的作用以及可以从其他国家和地区借鉴的做法。

已有一些学者在尝试构建中国城市低保制度的绩效评估指标体系，从低保制度的公平性（Equity）、效率性（Efficiency）、经济性（Economy）和效果性（Effectiveness）“4E”原则出发，“依据绩效评估的投入、过程、结果三阶段的‘综合模型’，按照系统性原理要求，选择体现系统层次结构特征的指标……在制度设计的指标中，包括救助水平、救助水平调整、财政支出三个二级指标和十二个主要的三级指标”^[13]，这里就低保标准占城镇居民人均可支配收入的比重、低保标准占居民人均支出的比重、低保标准占就业人员最低工资标准的比重以及低保标准提高速度和物价增长速度这四个指标来分析广州市最低生活保障标准的救助水平和水平调整，并和北京、上海、天津、重庆等国内中心城市相对比。

首先是低保标准占居民人均可支配收入的比重（低保标准/居民人均可支配收入×100%），这一比重也叫替代率，是低保标准的重要指标，广州低保的收入替代率水平见表1。

表1 广州市城镇低保标准占城镇居民人均可支配收入的比重（2005～2015年）

表1 广州市城镇