随着经济快速发展，大量劳动力涌入城市，在广州这样的大城市，产生了一批区别于老、弱、病、残等传统上被公认为贫困群体的新贫困群体。据统计，2015年末广州市常住人口为1350.11万人，较2014年末的1308.05万人，增长42.06万人，而2014年末常住人口较2013年末的1292.68万人只增长15.37万人，增长幅度明显上升。^[1]人口持续涌入广州，带来的是劳动力市场的激烈竞争，一些受教育程度较低、没有特殊技能的人员只能选择不稳定的就业状态，生活较为贫困，成为大城市新贫困群体的重要组成部分。城市新贫困群体相对于传统的贫困群体来说，处在一种相对贫困状态，他们的劳动所得能满足最基本的生存需求，但是生活质量不高，甚至没有生活质量，其主要由城市下岗工人、农民工、部分刚就业的大学毕业生以及失地农民组成。^[2]城市新贫困群体存在以下三个特点：一是他们有一定的工作能力，有收入，但是工作强度很大，收入很低，生活质量较差，被动性消费在家庭收入中占有很大比重；^[3]二是他们的知识文化水平普遍不高，有一部分受过高等教育，但也仅限于层次不高的专科或三类本科；三是他们大部分都是城市外来人口，不属于传统建立在户籍制度上社会救助所认定的贫困群体，不被工作所在地社会救助接纳。近年来有些学者对此做了研究，但主要集中在探讨引起他们贫穷的原因等方面。他们的研究发现：有工作能力但还陷入贫穷一是因个人竞争能力不足而形成的；^[4]二是就业体制方面造成的，有学者认为，这类新型的贫困群体的就业特点体现为非典型就业、低度就业、有业贫穷和自雇贫穷；^[4]三是社会分配不均导致工作贫穷，工作贫穷的产生是政府在社会管理方面的工作没有做好的结果，当社会资源能形成一个良好的分配环境，工作贫穷的问题就能得到解决。^[5]这些研究中不乏有利于该问题研究的依据和理论支持，但似乎并没有提出切实可行的解决办法。本文试图从社会救助制度的角度分析制度缺陷给城市新贫困群体带来的制度困境，并进一步提出有针对性的解决方法和制度改革建议。

一 数据来源及样本概况

区别于传统旧贫困群体，城市新贫困群体拥有劳动力，可以获得收入，只是收入较低。学界对贫困做了较多研究，主要以家庭收入作为贫困的界定标准。因此，从统计学角度来说，贫困即等于“低收入”，贫困群体也即为低收入群体。比如，国家统计局宏观经济分析课题组将收入低于最低20%收入阶层人均消费支出作为低收入居民。^[6]孙兴玲则认为低收入群体等同于贫困群体，^[7]秦丽娜将低收入群体定义为家庭月收入低于社会平均工资50%的群体。^[8]以低收入群体指代贫困群体，将旧贫困群体和新贫困群体作为一个群体来研究，不利于从社会救助的角度分析新贫困群体的问题。第六次全国人口普查数据显示，广州市天河区区内外来人口比重上升，143万常住人口中，常住的户籍人口只有55万，而外来人口有88万，超过本地户籍人口。如前所述，城市新贫困群体中，外来人口占有很大的部分。因此，本文随机选取了租住在广州市天河区棠下街道的264名外来人员作为调查对象，棠下街道作为天河区有名的城中村，区域内有大量的外来人口，选取租住人口为样本，基本能确定其外来人口的属性，有一定的代表意义。此外，我们还通过座谈、访谈和实地考察等方式获取了一些资料，以补充样本数据之不足。首先，我们根据互联网上盛行的“工作穷人”测试（见表1）^[9]对264名劳动者进行测试。正如我们所预测的一样，264名劳动者中有189名劳动者自认为自己是“工作穷人”，他们的月收入水平都集中在2000～2800元，没有得到应有的保障。

表1 小测试：您是“工作穷人”吗

二 城市新贫困群体的现状及形成

广州市有很多外地来的劳动人口，他们参与广州市的城市建设，大部分从事最艰苦的体力劳动。随着近两年劳动力工资的提高，他们的收入有所增加，但是相对于所付出的劳动强度而言，他们的生活状态并不理想。如《南方日报》报道：

“广州有70余万外来建筑民工辛勤劳作，记者在走访金沙洲、猎德、棠东、广州东站、科韵路附近等数十个建筑工地了解到，调查结果显示：在这些工人中出生在大城市的建筑工人一个都没有，建筑工人的工资是没有社保和公积金的，工人们也没领过高温补贴之类的福利