贫困是人类社会所一直面临和试图解决的重大问题。贫困不仅影响一个国家和地区的经济社会协调发展，也直接影响该国家和地区的稳定。就某种意义而言，发展就是为了提高人类的生存和生活水平，并减少贫困。但由于造成贫困的原因多种多样，包括生理、身体、社会等因素，贫困的解决不可能一蹴而就。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，要建立更加公平、更可持续的社会保障制度，并指出要“统筹社会救助体系建设”。最低生活保障制度是社会救助中的一项核心制度，旨在通过由政府设定科学合理的标准，为共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭提供基本保障。该制度的核心在于为社会中符合条件的贫困家庭提供生存保障。

广州市作为改革开放的前沿城市，在发展经济的同时，也关注贫困。广州市最低生活保障制度的建设，不仅开始的时间早，而且成效显著。

一 广州最低生活保障制度的发展

（一）探索建立阶段（1995～1998年）

为了保障生活困难的城乡居民基本生活，在国家《城市居民最低生活保障条例》颁布（1999年）之前，广州市政府开始最低生活保障制度建设的地方探索。通过对广州市经济发展和居民生活状况的深入调查和研究，广州于1995年制定发布了《关于广州市实行最低生活保障线的通知》（穗府〔1995〕87号）。通知确定当年广州市市区居民最低生活保障线为月人均200元，县级市城镇居民为170～200元。该通知并没有将最低生活保障全部纳入政府职责的范畴，而是根据对象的不同，由不同的主体负责。民政部门只负责救济无在职（业）人员，而在职人员则由所在单位给予困难补助。农村特困户的生活保障问题，则继续由市、镇、村三级负担。

由于该通知的规定比较概括，同年8月广州市民政局制定下发了《关于实施城镇居民最低生活保障线若干问题的通知》（民发〔1995〕166号）。该通知对广州低保的保障对象、家庭收入标准、救济种类、救济标准等低保制度中的核心问题做出了规定。

其后，广州市政府相继发布一系列文件规定，包括1998年《关于我市城镇居民最低生活保障资金转由财政负担的通知》（穗民发〔1998〕141号），该通知实施后，广州市市属企事业单位困难职工的最低生活保障，由原来的“所在单位负责”，变为全部由财政资金负担。其中市、区两级财政按照4∶6的比例分担。该通知的另一个重要意义在于，确立了最低生活保障政府专人负责，通知规定“市、区民政局可以聘请1～2名专职工作人员，所需经费，由市、区财政按4∶6的比例分担办法适当给予补贴”。自此，广州市的最低生活保障有了行政、人员和经费保障。

1998年针对企业下岗职工增加的问题，广州市下发了《关于进一步做好在职、下岗职工最低生活保障工作的通知》（穗民发〔1998〕278号）、《关于做好我市省属单位困难人员最低生活保障救济的通知》（穗民发〔1998〕335号），至此，广州市初步搭建了包括低保对象、低保标准、资金来源、行政保障等内容的低保制度框架，为符合条件的困难群众提供了基本的物质保障。

（二）发展阶段（1999～2014年）

以1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》的发布为契机和出发点，广州市最低生活保障制度的建设发展有了指导性文件和参考依据，在此基础上，广州市政府根据国家的政策和当地的经济社会发展水平，不断调整和发展最低生活保障制度，以期在发展经济的同时，使更多人能够分享发展的成果。

这一阶段，广州市政府发布了一系列文件，具有重要意义的包括：有关低保金规范化发放的《关于我市城乡居（村）民最低生活保障对象保障金统一由银行发放的通知》（穗民〔2002〕68号），低保对象公益劳动的《关于印发〈广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定〉的通知》（穗民〔2005〕174号），建立分类救济制度的《关于对我市特困人员实行分类救济的通知》（穗府〔2006〕25号），以及《转发民政部等十一部门关于印发城市低收入家庭认定办法的通知》（粤民保〔2009〕3号）。

经济不断发展，低保的标准也需要相应调整。为了规范低保标准的调整，广州市政府制定并下发《关于印发〈广州市调整最低生活保障标准试行办