20世纪末，随着我国改革开放的不断深化以及经济结构的转型，城市地区的国有企业撤并、转型或倒闭，社会上形成了低收入或无收入的困难群体，原有的社会救助制度难以保障新型城市困难群体的基本生活需要。经上海、厦门、青岛等城市的实践探索，我国在1999年正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号），城市最低生活保障制度自此确立。1995年，广州市政府颁布实施了《关于广州市实行最低生活保障线的通知》（穗府〔1995〕87号），成为我国最早实施最低生活保障制度的城市之一。

二十多年的实践表明，低保制度不仅是困难群众的“安全网”，而且对经济社会发展起到了“稳定器”的重要作用。低保制度是我国社会救助体系的底线，也是各项社会救助制度的核心和纽带，低保对象一般享有其他社会救助及福利待遇的资格。随着低保标准及附带福利待遇水平的提高，低保制度中存在的缺陷也日渐显现。近年来，新闻媒体不断曝光部分地区存在“关系保”“人情保”等问题。对此，低保对象的“应退尽退”及社会救助的“精准扶贫”成为目前社会关注和学界研究的热点之一。

一 城市低保退出机制的定义、辨析与构成

（一）城市低保退出机制的概念

在城市低保政策体系中，“退出机制”一词可以追溯到民政部《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函〔2010〕140号）。^[1]然而，“退出机制”在此之后一直未被明确地定义，也未有相应的实践准则。不少学者根据现实中“低保对象失去受救助资格，从救助制度的覆盖中退出”的实践，对低保“退出机制”提出了不同的定义。有学者认为：“低保退出机制指政府及低保相关部门通过制定相关政策和措施，帮助低保对象自立脱贫，同时甄别福利依赖者，使得那些已经没有低保领取资格的低保对象及时退出低保的机制。”^[2]还有学者提出，城市低保对象退出机制的内涵是：“通过收入核定、脱贫扶助、监督评议等措施，引导低保人员自立自给，并及时掌握低保家庭经济收入状况，实现超出低保标准的低保人员和‘非常进入’者的及时退出。”^[3]

（二）城市低保退出机制的概念辨析

根据《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函〔2010〕140号）的精神，“动态管理”与“退出机制”从一开始就是两个并不相同的概念。“退出机制”在低保政策体系中的长期缺位，导致了它自身并不具有独立的操作规程。因此，“退出机制”只能作为一项功能，在实践中逐渐依靠以“动态管理”^[4]为代表的其他低保工作来实现。这一点可以从学界对低保退出机制的定义中得到充分反映。笔者认为，这是基于我国低保对象退出工作实践形成的一种认识。而实际上，从理念到实践，“退出机制”都有着无可替代的意义。

首先，低保“退出机制”应以“脱贫自立”为目标定位。低保制度是社会救助体系中的最后一道“安全网”，低保对象从救助制度中的正常退出，应意味着低保对象从贫困中的退出。换言之，低保制度是一项“反贫困”制度，低保的“退出机制”也是一项“脱贫自立”机制。与此相比，“动态管理”的初衷并不是以推动低保对象“脱贫自立”为目标，而是以维持制度系统的正常运作为目标，确保社会救助工作的公平、公开、公正。这是一种对低保对象的家庭经济状况及其他救助条件的变化而进行相应调整的纠错机制。从目标定位上，“动态管理”与“退出机制”有着本质上的区别。

其次，低保“退出机制”应以促进就业为工作重心。“动态管理”要求“做到保障对象有进有出、补助水平有升有降”。家庭经济状况是实施“动态管理”的前提和依据，家庭经济状况又是以调查核实的结果作为主要依据的，因此，“动态管理”是以核查、公示、举报等具体工作为重心。在“动态管理”的作用下，低保对象的退出并不意味其达成“脱贫自立”的条件，而很可能是一种惩罚性、临时性的退出。低保制度作为一项“反贫困”制度，只有加强低保家庭的能力建设，促进低保对象的劳动就业，实现低保家庭的资产建设，才能保证退出效果的可持续性。因此，“退出机制”应更重视就业培训、职业介绍等就业援助服务。在境外地区的实践中，中国香港的“自力更生支援计划”以及日本的《生活穷困者自立支援法案》都是以就业援助服务为工作重心